Основы законодательного процесса | MegaDOCs

Основы законодательного процесса

ОГЛАВЛЕНИЕ

[1] ОГЛАВЛЕНИЕ

[2] ВВЕДЕНИЕ

[3] ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

[3.1] 1.1. Понятие, признаки и значение законодательного процесса

[3.2] 1.2. История становления и развития законодательного процесса в Германии, Швейцарии и Российской Федерации

[4] ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ГЕРМАНИИ И ШВЕЙЦАРИИ

[4.1] 2.1 Законодательные основы деятельности парламентов

[4.2] 2.2. Структура законодательных органов власти

[5] ГЛАВА 3. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ГЕРМАНИИ, ШВЕЙЦАРИИ И РОССИИ

[5.1] 3.1 Стадии законодательного процесса

[5.2] 3.2. Вступление закона в юридическую силу

[6] ЗАКЛЮЧЕНИЕ

[7] СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

[8] ПРИЛОЖЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования заключается в том, что, законодательная деятельность — сложный, многофакторный процесс, сочетающий политическое и законотворческое начала. На первый взгляд, ей уделяется достаточное внимание законодательных органов федерального и регионального уровней: политиков и юристов, специалистов различных областей знания и науки. Законодательная деятельность сегодня, как и 100 лет назад, когда зародился российский парламентаризм, остается в числе наиболее актуальных и важнейших.1 

Термин «законодательная деятельность» уже вошел в политический и юридический лексикон, но его содержание и понимание пока не вполне ясны.2

Наиболее полное и точное его толкование может быть связано с представлениями о том, что этот термин охватывает по содержанию совокупность основных направлений деятельности в соответствии со строгой регламентацией не только парламента, но и президента, правительства, политических партий, депутатов, их фракций и групп, комитетов и комиссий, групп давления и так далее.

Следует подчеркнуть, что законодательная деятельность на всех стадиях имеет техническую (преимущественно юридическую) и политическую составляющие. Конечно, эти ее виды должны находиться в органичной взаимосвязи, обеспечивая и дополняя друг друга, обладая определенной структурной пропорциональностью и «взвешенностью» в общей системе разделения властей. От этого во многом зависят возможности нормальной деятельности всех субъектов законодательного процесса. Употребление здесь слова «нормальной» должно пониматься в смысле «качественной», ибо в этом суть проблемы законодательной деятельности.

Разумеется, никто не стремится к некачественному законотворчеству. Однако вопрос о качестве законов почти всегда сводится к положительной или негативной оценке деятельности парламента и депутатов, которые считаются ответственными за национальное и региональное законодательство. Парламенты действительно, в фундаментальном и формальном смысле, ответственны за принятые законы3. В то же время и подотчетны обществу, особенно в период выборных кампаний. Вместе с тем опрометчиво предполагать, что они, как институты законодательной власти, «пишут» законы. Парламенты функционально рассматривают и принимают законопроекты, вводят законодательство в действие.

Особенная их роль состоит в определении того, кто формирует правительство, которое вносит законопроекты. Более того, роль парламентов все более возрастает и в такой функции, как охрана и защита избирателей от чрезмерного вмешательства правительства, государственного чиновничества и неэффективного правления.

В связи с актуальностью данной проблемы можно сформулировать цель исследования: изучить основы законодательного процесса в ряде европейских государств.

В рамках достижения данной цели были  решены следующие задачи:

1. проанализированы понятие, признаки  и значение законодательного процесса;

2. охарактеризованы этапы становления и развития законодательного процесса в Германии и Швейцарии и Российской Федерации;

- проанализированы законодательные процессы в Германии и Швейцарии;

- осмыслена  нормативная база, структура парламента и стадии законодательного процесса;

- выявлены особенности законодательного процесса в Германии, Швейцарии и России;

- исследованы стадии  принятия и одобрения, устранения разногласий между палатами парламента и вступление закона в силу.

Объектом исследования являются общественные отношения в сфере законотворчества  в ряде европейских государств.

Предмет исследования составляют нормативно-правовые акты регулирующие законодательный  процесс в европейских государствах на примере Германии, Швейцарии, России.

Методология исследования. В работе использовались следующие методы: диалектико-логический, структурно-функциональный, метод аналогии, сравнения, метод сравнительно-правовой, толкования и др.

Теоретическую базу работы составили труды : В.Е. Чиркин  , М.В. Баглай , Ю.И. Лейбо, Д.А.Керимов ,Ю.А. Клочкова, К.Н Княгинин Г.Н. Андреева, С.С. Алексеев, О.В.Афанасьева.

Источниковую базу работы составляют: Конституция РФ , Основной закон Федеративной Республики Германия, Конституция Швейцарии от 18.04.1999 г. (по состоянию на 11.03.2012 г.), Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ (ред. от 04.11.2014) "О парламентском контроле", Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации", Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 (ред. от 03.04.2015), гражданский Кодекс швейцарии  Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 (Stand am 27. Dezember 2005) , Германское гражданское уложение Bürgerliches Gesetzbuch (подготовлен федеральным министерством юстиции Германии) .

Структура выпускной квалификационной работы состоит из введения, двух глав, разделенных на шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА 1.1. Понятие, признаки и значение законодательного процесса

В настоящее время все, что связано с понятиями «закон», «законодательство», «законодательный процесс», «законодательная деятельность», «законотворчество» и т.п., считается прерогативой юридической науки и прежде всего конституционного права.

Однако даже в таких традиционных отраслях юридической науки, как общая теория права и теория конституционного (государственного) права, большинство понятий этого ряда не имеют однозначных определений. Понятие «законодательство» в юридической науке, как правило, рассматривается в двух аспектах. В широком смысле как совокупность законов и принятых в соответствии с ними подзаконных и других нормативных правовых актов, в том числе указов главы государства, постановлений и распоряжений правительства, а в узком — совокупность законов, принятых законодательным органом власти. 4

Далее понятие «законодательство» будет использоваться в узком смысле, как система взаимо связанных нормативных правовых актов высшей юридической силы, включающих Конституцию, конституционные законы и законы. Законодательный процесс, как процесс юридический, может иметь два значения: порядок деятельности (в данном случае — по созданию закона) и сама эта деятельность.5 Далее он будет рассматриваться как порядок деятельности по созданию закона, т.е. регламентированный Конституцией, законами и иными нормативными правовыми актами процесс подготовки и внесения законопроекта в законодательный орган, его рассмотрения, принятия, опубликования и вступления в силу принятого закона.

При этом под законодательной процедурой будет подразумеваться нормативная правовая регламентация законодательного процесса. Таким образом, под законодательной мы будем понимать осуществляемую в рамках законодательного процесса деятельность, продуктом которой является законодательство как система взаимосвязанных законов — нормативных правовых актов высшей юридической силы.

Законодательная деятельность как один из видов интеллектуальной деятельности сочетает в себе искусство и науку. Творческое ее начало подчеркивается часто применяемым для обозначения данного вида занятий синонимом «законотворческая деятельность», или «законотворчество»6.

При использовании этих понятий акцент обычно делается на творческом начале подготовки проектов законодательных актов, хотя и дальнейшая работа над законопроектом после его официального внесения в орган законодательной власти представляется творческим процессом. Законотворческий процесс – это создание и принятие закона или прочего нормативного акта при соблюдении определенной последовательности.

При рассмотрении названной деятельности следует указать, что осуществляют ее компетентные органы: глава государства или парламент. Отдельные случаи предусматривают осуществление законотворческого процесса при участии правительства. В редких случаях проводится референдум.

Законотворческий процесс требует для осуществления определенных знаний. В мировой юридической практике они имеют название законодательной техники. Представляет она (техника) собой определенную структуру, включающую требования, которые необходимо соблюдать при формировании законов, нормативных и подзаконных актов, а также при их систематизации.

Законотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке проекта закона. Вместе с этим определяется не только тема, но и направленность будущего акта. На этом этапе большое значение имеет основная идея и метод ее преподнесения, соответствие законопроекта в целом потребностям общественности в настоящее время.

Как правило, вместе с предлагаемым к разработке актом составляется предварительно и концепция, в содержание которой включен общий смысл и план, характеристика и основные направления и идеи. Следующие стадии законотворческого процесса включают такие действия, как: - внесение законопроекта в компетентный орган (проявление законодательной инициативы); - рассмотрение; - принятие; - санкционирование, промульгацию и опубликование7.

Внесение предлагаемого акта возможно субъектом, наделенным законодательной инициативой. Компетентный орган обязан согласиться на предложение о принятии того или иного закона. Однако это не означает обязанность издать закон.

Кроме того, компетентный принимающий орган может принять проект в совершенно ином виде, нежели было предложено. При этом следует отметить определенное различие между законопроектом и законопредложением. Так, второе понятие характеризует лишь идею, концепцию предполагаемого нормативного акта. В то время как законопроект являет собой весь текст закона, со всеми прилагающимися атрибутами (параграфами, преамбулой, статьями и прочими элементами). Рассмотрение нормативного акта подразумевает его обсуждение, работу над ним и в комиссиях (комитетах) и на пленарных заседаниях8.

Специалисты определяют этот этап, как наиболее объемный из всех, входящих в законотворческий процесс. Обсуждение в ходе пленарных заседаний часто называют чтением. Обычно принятие закона осуществляется в трех чтениях. Этап принятия закона в однопалатных парламентах завершает единственное или последнее чтение и являет собой голосование, которое разделяется на поименное или обычное. Крайне редко применяется тайное голосование. Этап санкционирования закона осуществляет глава государства, подписывая его официальный текст. Сегодня указанное понятие применяется достаточно редко.

Чаще всего конституции содержат такие определения, как «промульгация» или «подписание». Промульгацией называют официальное провозглашение принятого парламентом закона.9 Это определение также значит, что закон был санкционирован в установленный Конституцией срок главой государства и опубликован в официальном вестнике.

Опубликованием называют напечатание текста в соответствующем установленном издании (официальном). В нем осуществляется воспроизведение полного аутентичного текста принятого нормативного акта. Вместе с этим устанавливаются сроки вступления (введения в действие) закона в силу. Законодательный процесс или, как его еще называют, законодательная процедура - разновидность юридической процедуры: закрепленный в Конституции, законодательстве и (или) в регламенте законодательного органа порядок внесения, обсуждения и голосования законодательной инициативы. 10

Законодательная процедура в государстве складывается исторически под воздействием ряда факторов, прежде всего позитивного и негативного опыта законотворческой деятельности в предшествующий период (применительно к Федеральному Собранию это опыт деятельности Съезда и Верховного Совета РФ ).

Некоторые элементы такого опыта обязательно сохраняются, воспроизводятся в законодательстве и регламенте законодательного органа на новом этапе его развития, другие элементы, наоборот, активно отрицаются или игнорируются. Правотворчество всегда находится под сильным влиянием политической ситуации, политических интересов представленных в палатах парламента фракций, которые, используя регламентные механизмы, пытаются обеспечить себе преимущества, а иногда и прямой контроль над законодательным процессом, тем более это характерно для столь динамичного последнего двадцатилетия развития российской государственности.

Наконец, на законодательный процесс влияет развитие юридической техники, современных информационных технологий и процедур, которые во многом предопределяют технологии государственного управления, в том числе и технологии работы с законодательной информацией.

Из законодательной практики исчезла такая форма реализации права законодательной инициативы, как внесение законодательных предложений о разработке и принятии новых федеральных конституционных законов и федеральных законов. В соответствии с новым статусом российского парламента была поднята и планка требований к законодательным инициативам. Субъекты права законодательной инициативы (прежде всего, конечно, депутаты) должны не просто генерировать законодательные идеи, предлагая кому-то их реализовать, а вносить свои предложения сразу в форме готового законопроекта или поправки к закону. В 2000 году в Государственной Думе введены регистрационные номера для законопроектов - по существу, законопроектам присваивается цифровое имя.

Данная мера, на первый взгляд сугубо техническая, позволила упорядочить работу с законопроектами со сходными или похожими наименованиями, наладить систему электронного контроля за прохождением законопроектов, существенно улучшила работу информационно-поисковых систем.

В Государственной Думе шестого созыва активно внедряются технологии «электронного парламента», облегчающие работу как для депутатов, так и для граждан, интересующихся законодательным процессом. Кроме того, внедряются новые коммуникационные возможности в рамках Совета законодателей РФ  - в целях повышения качества взаимодействия федеральных и региональных парламентариев11.

Таким образом, законотворческий процесс начинается с принятия решения о подготовке проекта закона. При этом следует отметить определенное различие между законопроектом и законопредложением. Так, второе понятие характеризует лишь идею, концепцию предполагаемого нормативного акта. В то время как законопроект являет собой весь текст закона, со всеми прилагающимися атрибутами (параграфами, преамбулой, статьями и прочими элементами).

1.2. История становления и развития законодательного процесса в Германии, Швейцарии и Российской Федерации

Германии и Швейцарии С начала 90-х годов для обозначения науки законотворчества или, точнее, о законодательной деятельности, в рамках которой российские и зарубежные ученые - юристы занимаются разработкой методологических и процедурных проблем подготовки законопроектов, научных основ законодательной техники , используется термин «законоведение».

Впервые он введен во французском языке профессором Л. Витгенсом. В изучении истории становления законодательного процесса имеется практическое и теоретическое значение, поскольку позволяет выявить причины возникновения этого явления, определить исторические вехи его зарождения и трансформации. Являясь необходимой базой для четкого осмысления современных общественных и политических реалий законотворческого процесса, исторический анализ дает возможность ответить на многие принципиальные и сложные вопросы12.

Достижение существующего уровня развития демократии, неотъемлемым элементом которой является право на законотворчество, не всегда осуществлялось мирными средствами. В рассматриваемых нами государствах Европы становление законодательного процесса было очень длительным и неоднозначным. Россия и Германия долгое время являясь абсолютными монархиями, а также Швейцарии, при этом никогда и не являвшаяся монархической державой, характеризовались серьезной децентрализованностью управления государством.

Датой основания швейцарской государственности с точки зрения истории считается Федеративная хартия 1291 года - грамота создания Швейцарии. Однако, до середины девятнадцатого века не было ни федерального законодательного процесса вообще как такового, ни действенных органов управления федерацией. Относительно высокая степень развития непосредственной демократии в Швейцарии сыграл свою роль в этом. В связи с этим очень интересным представляется факт, что по нынешнее время сход граждан остается высшим законодательным органом власти в кантоне Аппенцелль – Иннероден (ст. 20 Конституции кантона). Сход собирается каждый год в последнее воскресенье апреля. Необходимость, В 1847 году семь католических кантонов пожелали выйти из конфедерации, но на тот момент существовала необходимость централизации государства и это, в конечном итоге, привело к гражданской войне. Поражение кантонов привело к принятию первой Конституции 1848 года, закрепившей большинство прав и свобод и к созданию Единого Федеративного государства (хотя официально Швейцария до сих пор называется конфедерацией), к созданию высшего законодательного органа – Федерального Собрания13. Конституция также юридически зафиксировала практику проведения референдумов по вопросам, связанным с принятием новой федеральной Конституции и внесением поправок в действующую. В условиях нараставшей централизации государства на референдуме в 1874 году была принята новая Конституция, это была уже вторая попытка ее пересмотра (первая в 1872 годупровалилась). Федеральному Собранию передавался весь объем федеральной законодательной компетенции по Конституции 1874 года Федеральное Собрание состояло из двух палат: В ХХ веке Конституция 1874 года уже не смогла соответствовать реалиям, при этом она была одной из самых прогрессивных и действенных для своего времени. Новая Федеральная Конституция была принята на референдуме в Швейцарии 18.04.1999 года, и вступила в действие 01.01.2000 году. Процесс законотворчества с принятием новой Конституции не сильно изменился, так как она закрепила большинство действовавших ранее правовых норм, регулирующих законодательную деятельность. Положения Конституции, касающиеся законодательного процесса, были конкретизированы принятым в 2002 году федеральным законом «О Федеральном Собрании».14 Сходные политические процессы, начиная со второй половины XIX в. Происходили в России и Германии. Вследствие поражение Германии в Первой мировой войне и провозглашения ее республикой в 1919 году была принята новая Конституция – Веймарская, которая, хотя и отводила ведущую роль Рейхстагу, как высшему представительному органу, вводила возможность достаточно серьезного ограничения его полномочий в законодательной сфере Рейхсратом и Президентом империи. По Конституции 1949 года, Рейхсрат, также как и Бундесрат официально не являлся верхней палатой парламента, а создавался «для представительства германских областей в законодательстве и управлении империи». Для собственного времени Веймарская конституция и была лидирующей среди демократичных буржуазных конституций. При этом она содержала внутри себя и несколько возможностей для узурпации власти в государстве.

Наделяя Президента, как гаранта демократии, большими возможностями, парламентарии просмотрели вероятность падения Рейхстага, возможности, что президентская власть окажется в руках человека, который использует ее никак не в народных интересах. Президент Гинденбург 30.01.1933 года назначил на пост канцлера Германии А. Гитлера. Гитлер в 1934 году после смерти Гинденбурга в своих интересах добивается права на совмещение постов рейхсканцлера и президента на референдуме. В Германии с приходом к власти нацистов происходит процесс уничтожения парламентской демократии. Для этого в течение 1933 - 1934 годов был принят определенный ряд законов.

Важнейшими среди этих принятых законов являлись Закон в целях устранения бедствий народа и государства от 24.03.1933 года, которым закреплялось за правительством право на принятие законов без участия парламента, Закон о ликвидации Рейхсрата от 14.02.1934 года, Закон против образования новых партий от 14.07.1933 года, Закон о Верховном главе Германской империи от 01.08.1934 года и другие.15 В настоящее время Конституция во всем остальном содержит в себе много сходных черт с Веймарской конституцией. В начале XX века представительная власть в России создавалась в ослабленной, про то парламентской форме. Государственная Дума задумывалась как законосовещательное учреждение, и лишь в ходе начавшейся конституционной реформы под давлением оппозиционных сил ей были приданы ограниченные законодательные полномочия.

Возрождение парламентаризма в России/СССР произошло в условиях нарастающего кризиса советской экономической и политической системы, послужившего стартом эволюционных процессов, обозначенных в то время коротким термином «перестройка».

Одним из элементов перестройки было воссоздание профессионального, постоянно действующего парламента. Выборы народных депутатов СССР (1989 г.) и народных депутатов РСФСР (1990 г.) проходили в основном на альтернативной и конкурентной основе и стали важным шагом в развитии народного представительства. Первый Съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся 16 мая 1990 года, провозгласил разделение законодательной, исполнительной и судебной властей «важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства» и принял новую редакцию статьи 6 Конституции РСФСР, исключив из нее положение о руководящей роли коммунистической партии.

После избрания Президента РСФСР, состоявшегося 12 июня 1991 года, шестой Съезд народных депутатов 21 апреля 1992 года закрепил в Конституции РФ  разделение властей как основополагающий принцип организации государственной власти. Возникла ситуация «двоевластия», при которой, с одной стороны, сохранялся полновластный Съезд народных депутатов, с другой - существовали Президент, двухпалатный парламент, Конституционный, Верховный и Арбитражный суды. Двоевластие обострилось в результате противостояния между Президентом и Верховным Советом и Съездом народных депутатов, разгоревшегося на фоне экономического кризиса, вызванного последствиями радикальных экономических реформ.16 

Итогом нараставших противоречий стал острый политический кризис сентября - октября 1993 года, завершившийся вынесением на всенародное голосование и принятием 12 декабря 1993 года ныне действующей Конституции РФ , в тексте которой одним из основных моментов стала последовательная реализация принципа разделения властей. Однако обстоятельства принятия новой Конституции РФ  обусловили ряд особенностей его конституционного воплощения: подчеркнутый приоритет президентской власти, ограничение контрольных полномочий парламента, облегченный механизм роспуска Думы, подчинение исполнительной власти Президенту и ее значительную независимость от парламента 17. Конституция заложила правовые основы общественной и государственной жизни, стала фундаментом действующего законодательства.

Вновь избранной Государственной Думе и Совету Федерации предстояло осуществить работу по наполнению конституционного «каркаса» нормами законодательства. Сегодня можно с определенностью утверждать, что за прошедшие 20 лет в РФ  правовая система полностью сформирована18.

Таким образом, возрождение парламентаризма в России/СССР произошло в условиях нарастающего кризиса советской экономической и политической системы, послужившего стартом эволюционных процессов, обозначенных в то время коротким термином «перестройка». . Сходные политические процессы, начиная со второй половины XIX в. Происходили в Швейцарии  и Германии.

ГЛАВА 2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ПРОЦЕСС В ГЕРМАНИИ И ШВЕЙЦАРИИ 2.1 Законодательные основы деятельности парламентов

Принятие законов субъектов РФ есть исключительная прерогатива законодательных органов субъектов РФ . Именно они должны выражать потенциал представительного правления и отражать в разрабатываемых законах интересы населения региона, вести учет особенностей субъекта РФ.

Законодательная компетенция РФ  осуществляется палатами Федерального Собрания РФ  совместно с другими федеральными органами власти, а также посредством института всероссийского референдума. Названная компетенция очерчивается прежде всего в ст. 71, 72, 76, 104 и 105 Конституции.19 К законодательной компетенции Государственной Думы, как федерального законодательного органа, относятся все вопросы, перечисленные в ст. 71 и 72 Конституции.

В Конституции не содержится статей о: полновластии представительных органов власти; праве направлять деятельность нижестоящих органов власти; праве парламента толковать принимаемые им законы; контрольных полномочиях законодательной и представительной власти. Не отражены в компетенции палат парламента или отражены менее полно, нежели в прежней Конституции, ряд вопросов внутренней и внешней политики (принятие бюджета, ратификация международных договоров).

Определение основных направлений внутренней и внешней политики государства передано в компетенцию Президента, хотя и с оговоркой «в соответствии с Конституцией РФ  и федеральными законами». По сравнению с прежней Конституцией компетенция законодательного и представительного органа РФ  существенно сузилась.

Правовое регулирование законодательного процесса осуществляется в значительной степени регламентами палат Федерального Собрания.

Представляются обоснованными предложения о принятии регламентов палат в форме федерального закона либо специального федерального закона, регламентирующего взаимодействие участников законодательного процесса.  

Таким законом может быть, например, Законодательный кодекс как система норм, устанавливающих требования к законопроектам, предельные сроки рассмотрения законодательных инициатив, определяющих порядок взаимодействия и ответственность всех участников законодательного процесса. Под правовым регулированием законодательного процесса в субъектах РФ понимается правовое регулирование парламентского законодательного процесса, а именно процесса по принятию законов субъекта РФ .

Характеризуя правовое регулирование законодательного процесса в субъектах РФ 20, целесообразно выделить группы источников. Таковыми являются: источники, принятые на федеральном уровне, принятые на уровне субъекта РФ . Среди группы федеральных источников основополагающее значение имеет Конституция РФ .

Конституция не может и не должна производить детальное регулирование всех общественных отношений, в том числе и отношений, складывающихся при осуществлении законодательного процесса в субъектах федерации; она содержит принципы деятельности и некоторые инструменты для разрешения возможных конфликтов. Поэтому нормы, относящиеся к изучаемому явлению, возможно поделить на несколько групп: нормы-принципы, в том числе общеправовые, нормы-инструменты. К первой группе относятся нормы 1 главы.

Основы конституционного строя - это концентрированно выраженные основные начала, составляющие идейную и нормативно-правовую базу для всей системы конституционного строя. Вторая глава Конституции является также глобальным принципом для регионального законодательства.

Более концентрированное регулирующее воздействие осуществляют нормы второй группы, к которой можно отнести главу 3 Основного закона РФ, в частности статью 66, предполагающую наличие высших нормативных актов субъектов, закладывающую механизмы отношений между областями и автономными округами. Блок статей 71-72-73, разграничивающих предметы ведения РФ и субъектов, тем самым определяющих круг вопросов, по которым законодательствует субъект РФ . Статья 76 очерчивает круг видов нормативно-правовых актов, принимаемых в рамках законодательного процесса, закладывает при этом механизм соответствия законов различных уровней . 21

Резюмируя положения Конституции, необходимо отметить некую относительность и фрагментарность регулирования законодательного процесса в субъектах РФ, которые все же обусловлены самой природой нормативного акта высшей юридической силы. Поэтому различные мнения по поводу изменения конституционного текста, обвинения его в излишней поверхностности регулирования, на наш взгляд, несостоятельны.

Развитием положений Конституции РФ является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.22 В его преамбуле подтверждается, что система законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ  устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ  и настоящим Федеральным законом . Статья 5 ФЗ-184 устанавливает основные полномочия законодательных (представительных) органов. Непосредственно действующими в сфере законодательного процесса являются также статьи 6, 7 и 8, детально регулирующие конкретные процедуры.

Стоит заметить, что регулирование федеральным законодательством предметов совместного ведения РФ  и субъектов РФ в настоящее время критически оценивается в юридической науке23. Критике подвергается и исследуемый закон, прежде всего, за значительную детализацию правового регулирования субъектов РФ, в результате чего они испытывают затруднения в реальном использовании их конституционного права на самостоятельное установление собственной системы государственной власти .

К регулятивным для организации законодательного процесса в субъектах РФ относятся также и другие федеральные конституционные законы, федеральные законы. Имеются примеры подзаконных актов федерального уровня, являющихся источниками законодательного процесса в субъектах РФ . Таким образом, можно констатировать, что в настоящее время федеральным законодателем создана солидная нормативно-правовая база, призванная ориентировать субъекты РФ в их законотворчестве. Постановления Конституционного Суда РФ сыграли большую роль в становлении законодательного процесса в субъектах РФ  как демократического правового института.

Несмотря на то, что до сих пор в науке ведутся дискуссии о том, являются ли решения Суда источниками права в стране, правовая система которой традиционно относится к романо-германской правовой семье, тем не менее, правовая действительность выводит данный источник права в авангард отечественного права. Следующим уровнем правового регулирования законодательного процесса в субъектах РФ являются нормативно-правовые акты субъектов федерации. Наибольший объем правового регулирования приходится именно на данный уровень. В структуре уровня можно выделить акты, имеющие высшую юридическую силу в правовых системах субъектов, законы субъектов и подзаконные акты.

В соответствии с ч. 2 ст. 66 Конституции РФ24, уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов принимаются законодательным (представительным) органом соответствующих субъектов. Порядок принятия конституций республик в составе России в данной конституционной норме специально не оговорен. В связи с этим данные национально-государственные образования имеют свободу в выборе процедур создания своих конституций.

Как источники правового регулирования законодательного процесса в своих субъектах федерации все 83 устава (конституции) очень похожи. Во всех из них воспроизведены нормы закона об общих принципах организации законодательных, исполнительных органов государственной власти субъектов, о полномочиях законодательных органов. Все уставы (конституции) закрепляют круг субъектов законодательной инициативы в региональном парламенте, а также общий порядок принятия и обнародования законов субъектов.

В классификации источников по юридической силе следующую строчку занимают законы субъектов. В этой группе источников в практике регионального правового регулирования законодательного процесса выработано два основных подхода. Первый вариант представляет собой схему, аналогичную федеральному подходу к регулированию законодательного процесса, то есть наличие норм Конституции и детальное регламентное регулирование, что выражается в практике субъекта в нормах в конституции или устава и наличии регламента законодательного органа субъекта. Второй вариант предполагает закрепление статуса регионального законодательного (представительного) органа в форме закона. Так, например, в Дальневосточном федеральном округе в семи субъектах приняты специальные законы, посвященные статусу законодательного (представительного) органа, в двух специальных законов нет - действует федеральная модель регулирования статуса парламента, то есть регламент25.

Большой группой источников являются так называемые «законы о законах». В отличие от Федерации, в которой вопрос о законе, о нормативных актах до сих пор не решен, более выгодную позицию в данном отношении занимают субъекты РФ , принявшие законы субъекта о региональных нормативных актах. Среди подзаконных актов - источников правового регулирования нужно отметить группу интенсивно принимающихся нормативных актов по поводу проведения экспертиз законопроектов нормативных актов и действующего законодательства . Регламенты как источники регулирования законодательного процесса в субъектах РФ  без преувеличения являются ключевыми практически во всех регионах России.

И. В. Гранкин26 выделяет две основные функции регламентов палат Федерального Собрания РФ: регулятивную и защитную, которая проявляется в том, что регламенты гарантируют самостоятельное осуществление палатами своих полномочий, не допускают вмешательства в их деятельность каких-либо государственных органов, навязывание ими своих актов в качестве регулятора деятельности парламента.

Так, например, Федеральный закон № 18427 не содержит списка документов, вносимых совместно; не содержит такого перечня и Устав Вологодской области28, закон области «О нормативных правовых актах Вологодской области» от 05.07.201229 также; данный перечень приведен лишь в Регламенте Законодательного Собрания Вологодской области в статье 137 . Таким образом, складывается ситуация, при которой регулирующее воздействие оказывается регламентом не только на парламентских участников законодательного процесса, но и на внепарламентских субъектов законодательной инициативы. Таким образом, круг источников правового регулирования законодательного процесса в субъектах РФ  представляет собой конгломерат нормативных правовых актов.

С одной стороны, нормативно -правовую базу субъектов РФ, регулирующих вопросы деятельности законодательных (представительных) органов, можно признать сравнительно унифицированной, но, с другой стороны, в ней присутствуют достаточно серьезные отличия.

Таким образом, нормативной основной законодательного процесса являются основные законы - это Конституция РФ, Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г, Конституция Швейцарской Конфедерации от 18 апреля 1999 г .

2.2. Структура законодательных органов власти

Двухпалатную структуру парламента выбрали фактически все федеративные страны. Проявление в организации парламента основ федерализма принято соотносить с двухпалатной структурой, где верхняя палата считается органом представительства субъектов, а нижняя — органом общенационального представительства.

Но эта направленность неоднозначна. В истории федераций есть и однопалатные парламенты (Пакистан, Камерун, РСФСР (до 1990 года)). Помимо всего этого, двухпалатная структура парламента появилась еще до оформления федеративных государств. 30

Она присуща унитарным странам и обширно употребляется в последнее время. В прошедшем в отдельных унитарных странах, к примеру в Англии, роль верхней палаты сводилась к представительству интересов наследной знати с трансформацией в контрольную, «сдерживающую» палату.

В большинстве иных унитарных государств верхняя палата может давать больше возможностей законодательному процессу. Вмести с этим перед передовыми федеративными странами выбор между одной либо 2-мя палатами фактически не стоит. Истории известны образцы однопалатных федеральных парламентов, хотя это быстрее исключение. Правилом можно считать внедрение двухпалатной, бикамеральной структуры.

Она успешно отображает федеративные начала посредством представительства субъектов в верхней палате и сразу разрешает более полно и квалифицированно организовывать парламент страны вообще и реализовывать его функции в системе высочайших органов власти страны. Конституционно-правовой институт бикамерализма в последствии явного упадка с 1970-х годов получил единое признание. Это обязательный показатель развитой демократии и мощнейший импульс к предстоящему ее распространению. За прошедшие 30 лет количество двухпалатных парламентов во всем мире возросло в 1,5 раза и на сегодня достигло 67, при этом данная система принята фактически всеми государствами мира. Верхняя палата, обычно, играет роль органа представительства интересов субъектов федерации. Тут сначала необходимо учитывать то, как реализуются федеративные начала в формировании состава верхней палаты. Фактически во всех передовых федерациях верхняя палата складывается из представителей субъектов федерации. Это, к примеру, Сенат Соединенных Штатов, бундесрат (ФРГ), Совет Федерации РФ. 31

Парламенты называют «представительными учреждениями», и в федеральном парламенте верхняя палата представляет субъекты федерации, а так же их интересы. Когда член парламента — представитель народа, он обязан избираться населением (по данной логике это депутаты нижней и члены верхней палаты). Есть только одна специфика: члены верхней палаты, представляя весь народ в общем, сразу представляют и соответственный субъект федерации.

Потому они избираются теми жителями, которые проживают на территории этого субъекта. В случае если член верхней палаты не избирается, а назначается или получает мандат в следствие должности, то может идти речь о иной природе мандата. Это уже представитель не народа, а субъекта как государственного образования или органа субъекта, направившего этого представителя в верхнюю палату. В Германии вопрос решен иначе: орган, состоящий из представителей субъектов федерации (территорий), в общем не считается верхней палатой парламента.

Правда, данное не неоспоримый тезис, потому что почти все функции бундесрата соответствуют роли верхней палаты парламента в иных странах. Федеративные начала в организации и работы парламента проявляются в формировании депутатского корпуса в основном верхних палат. Все подходы к комплектованию верхней палаты в федеративных странах возможно свести к 2 главным: составление на базе равного представительства субъектов федерации (Россия, Соединенные Штаты) и составление пропорционально количеству народонаселения субъекта федерации (ФРГ, Австрия, Индия). 32

Новая Конституция РФ  сохранила двухпалатную структуру законодательного органа - Федерального Собрания РФ , но компетенция палат, их взаимодействие в законодательном процессе стали совершенно иными.

В Верховном Совете РСФСР палаты (Совет Республики и Совет Национальностей) были равноправны, каждая из них могла рассматривать любые вопросы, отнесенные к ведению Верховного Совета РФ , однако при этом в Совете Республики рассматривались прежде всего вопросы государственного строительства и социально-экономического развития, имеющие общее для всей республики значение, а также рассматривались акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан РФ .

У палат Федерального Собрания появилась собственная компетенция, закрепленная в статьях 102 и 103 Конституции РФ . Статья 104 Конституции РФ33  установила, что законопроекты вносятся в Государственную Думу. Принятые(одобренные) Государственной Думой законы передаются на рассмотрение Совета Федерации34.

Несколько упрощая ситуацию, можно сказать, что Конституция РФ отказалась от схемы параллельного включения палат в законодательный процесс и перешла к схеме их последовательного включения. Последовательное включение палат в законодательный процесс соответствует природе профессионального постоянно действующего парламента, где каждая из палат имеет собственную правотворческую компетенцию.

Государственная Дума занимается активным законотворчеством, направление ее политической деятельности определяют фракции, которые представляют в парламенте политические партии; Совет Федерации, напротив, играет роль консервативного противовеса, рассматривает законопроекты с более широких позиций, обеспечивает баланс интересов федерального центра и субъектов РФ . Законодатель отказался от утверждения регламентов палат федеральным законом: и в Совете Федерации, и в Государственной Думе регламенты были утверждены постановлениями палат.

Такое решение соответствует части 4 статьи 101 Конституции РФ35 , согласно которой «каждая из палат принимает свой регламент и решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности». Однако простое и очевидное на первый взгляд решение не исключает возникновения ряда правовых проблем. В соответствии с предметом регулирования регламент палаты может распространяться только на членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы и регулировать исключительно внутренние отношения соответствующей палаты.

Но в реальном законотворчестве участвует значительно более широкий круг субъектов - Президент РФ , Правительство РФ , субъекты РФ , органы государственной власти и управления, их должностные лица, общественные объединения, граждане. Регламенты палат устанавливают для них процедурные обязанности и ограничения, хотя они - внешние по отношению к палатам субъекты.

Так, например, статья 104 действующего Регламента Государственной Думы36 устанавливает формы осуществления права законодательной инициативы, статья 105 определяет перечень документов, которые должны быть внесены одновременно с законопроектом, статья 118 - порядок выступлений участников процедуры рассмотрения законопроектов в первом чтении и так далее.

Таким образом, получается, что регламенты палат регулируют отношения, которые хотя и связаны с законотворческой деятельностью, но далеко выходят за эти рамки. В Регламенте Государственной Думы, принятом 22 января 1998 года, регулируются формы осуществления права законодательной инициативы.37 Статья 104 Регламента Государственной Думы устанавливает: «Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу: а) проектов законов РФ  о поправках к Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее - законопроект) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы РФ  и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории РФ  актов законодательства Союза ССР; в) поправок к законопроектам» 38.

Традиционным образцом равного представительства считаются Соединенные Штаты, где в сенат конгресса избираются на 6 лет по 2 сенатора от любого штата на базе мажоритарной системы относительного большинства. Тот же принцип воспринят почти всеми государствами, к примеру Мексикой. В ряде европейских федераций представительство субъектов в верхней палате неравное и зависит преимущественно от численности населения в субъектах. Германия имеет федеральную систему правительства, основанного на демократических принципах, которая состоит из 16 земель (субъектов Федерации). Это государство-член Европейского Союза, ассоциации ряда европейских государств.

Согласно Конституции Федеративной Республики Германии39, которая известна как основной закон (Grundgesetz) и лежит в основе всех других законов, высшие законодательные органы являются Бундестаг и Бундесрат в качестве двух палат парламента. Федеральный Конституционный Суд является высшим органом судебной власти, и Федеральный Президент и федеральное правительство являются высшими органами государственной исполнительной власти. Эта структура отражается и на уровне земель с государственными парламентами, государство конституционные суды, и губернаторы Штатов и правительства. Немецкий закон имеет, сходство правовых систем в Соединенных Штатах или Австралии.

Однако есть и отличия. Швейцария – федеративная парламентская республика. Состоит из 26 кантонов, каждый из которых имеет свою конституцию, парламент и правительство. Законодательная власть принадлежит парламенту – Федеральному собранию, состоящему из двух палат: Национального совета (200 депутатов, председатель – Хансйорг Вальтер) и Совета кантонов (46 депутатов, председатель – Ханс Альтхерр). Федеральное собрание избирается прямым тайным голосованием. Последние выборы в Национальный совет состоялись 23 октября2011 г40.

Сроки выбор в Совет кантонов установлены в соответствии с законодательством соответствующего кантона. Национальный совет избирается по пропорциональной системе, Совет кантонов – по мажоритарной системе (кроме кантона Юра): от кантонов Базель- городcкой, Базель- сельский, Нидвальден, Обвальден, Аппенцель -внешний и Аппенцель -внутренний – по одному депутату, от остальных – по два. Коллективным главой государства и высшим органом исполнительной власти (правительством) является Федеральный совет в составе семи федеральных советников (министров), избираемых парламентом на 4 года. Согласно Конституции, все федеральные советники равны в правах, они принимают решения строго на коллегиальной основе. В ходе официальных визитов за рубеж федеральные советники представляют правительство в целом. Например, за экономические вопросы отвечает Государственный секретариат по экономике Швейцарии, входящий в Федеральный департамент (Министерство) экономики. 41

Глава государства и правительства – Президент Швейцарской Конфедерации, избираемый парламентом из числа членов Федерального совета на один год. В порядке ротации, Президент председательствует на заседаниях Федерального совета и выполняет в основном представительские функции.

Таким образом, двухпалатную структуру парламента выбрали фактически все федеративные страны. Проявление в организации парламента основ федерализма принято соотносить с двухпалатной структурой, где верхняя палата считается органом представительства субъектов, а нижняя — органом общенационального представительства.

Законотворческий процесс представляет собой совокупность стадий от создания до принятия нормативных правовых актов. Законотворческий процесс включает в себя четыре основных этапа:

1. законодательная инициатива;

2. процесс обсуждения нового законопроекта;

3. принятие нового закона;

4. его обнародование. 42

Понятие "законодательная инициатива" подразумевает право компетентных органов, граждан или общественных организаций возбуждения перед инстанцией, издающей законы, вопрос об издании, внесении изменений или отмене какого-либо закона или акта, причем такой запрос обязательно рассматривается парламентом, если предложение имеет необходимые обоснования.43 Право законодательной инициативы имею: Президент страны, Совет Федерации, Правительство, депутаты Госдумы, Высший Арбитражный, Конституционный и Верховный суды, представительные органы всех субъектов РФ. Законопроекты должны рассматриваться Госдумой. Причем, законопроекты об отмене или введении налогов, о выпуске госзайма, об освобождении от налогов, об изменении государством своих финансовых обязательств, другие законопроекты, которыми предусматриваются расходы, покрываемые федеральным бюджетом, вносятся исключительно при условии, что есть заключение Правительства России. Обсуждение законопроекта происходит на заседаниях Госдумы, где в него можно вносить изменения, поправки, дополнять законопроект новыми положениями или исключать ненужные. Федеральный законодательный процесс в Германии может включать в себя любой из следующих органов:

Бундестаг (немецкий парламент) в качестве избранного представительным органом народа, Бундесрат в качестве представительного органа в землях, федеральное правительство и парламентские комитеты. Законодательная инициатива может исходить от правительства, членов парламента (фракции, Партии или другой группы) или Бундесрат. 44

Есть законодательство, которое требует одобрения со стороны Бундесрата, например, законодательство о внесении поправок в Конституцию или затрагивая основ Федерации, и есть простое законодательство, которое не требует одобрения Бундесрата. Как только законопроект будет принят, то за подписью министра Правительства и Федерального канцлера, выполненный Федеральным Президентом и опубликован в Bundesgesetzblatt (правительственном Бюллетене Федерального закона). Если иное не оговорено, он вступает в силу на 14-й день после публикации в Бюллетене Федеральных законов. Распоряжения передаются исполнительным, т. е. федерального правительства или федеральных министров. Одобрение бундесрата необходимо, если они затрагивают интересы земель. В законодательном процессе на федеральном уровне подробно описана на веб-сайте германского Бундестага. Законодательный процесс в Швейцарии традиционно характеризуется медлительностью. 45

В рамках своего исследования А.-В. Пойтри46 рассчитал среднюю продолжительность процесса принятия законов в Союзном собрании за 1971- 1976 гг. И по его расчетам, законодательный процесс занимал около пяти лет с момента инициативы и до окончательного голосования в парламенте. При этом, как отмечает профессор П. Скиарини47, существенных изменений с 1970 г. не произошло. Такая продолжительность объясняется не столько сложностью достижения консенсуса, сколько временем, необходимым Администрации для выполнения своей части работы. П. Скиарини показывает, что продолжительность процесса во многом зависит и от того, соблюдается или нет формальная процедура консультаций. Следует иметь в виду, что такая "нерасторопность" законодательного процесса является одним из факторов, замедляющих проведение реформ в Швейцарии48.

В Швейцарии это принято называть «Vernehmlassungsverfahren» («процесс консультаций»).49 Конституция Швейцарии50 предусматривает два различных механизма инициатив: Народная инициатива по частичному изменению Конституции дает избирателям возможность предложить вариант пересмотра части федеральной Конституции (ст. 139 Конституции). Народная инициатива частичного пересмотра Союзной конституции может иметь форму общего предложения или разработанного проекта.

Народная инициатива по полному пересмотру конституции, так же как и народная инициатива по частичному изменению Конституции, требует в качестве поддержки 100 000 подписей избирателей (ст. 138 Конституции). В обоих случаях подписи необходимо собрать в течение 18 месяцев после регистрации инициативы. Следует подчеркнуть, что на кантональном уровне прямая демократия распространена еще более широко.

Однако интенсивность обращения к механизмам прямой демократии в различных кантонах неодинакова: с 1970 до 2003 года в Цюрихе было проведено 457 референдумов, в то время как в Тичино – 53 референдума (в кантоне Юра было проведено всего 45 референдумов, хотя сам кантон был создан в результате референдума в 1979 году).51 Швейцарские избиратели имеют возможность участвовать в федеральных референдумах в среднем четыре раза в год. Обычно при проведении федерального референдума избирателей привлекают также к решению ряда местных вопросов, связанных с кантоном или общиной. За вторую половину двадцатого столетия явка на федеральные референдумы снизилась с 50-70% в среднем до 40%. Подобный спад наблюдается и на федеральных выборах, где явка упала с 80% до 45%.

Согласно одним предположениям, такая относительно низкая явка избирателей объясняется тем, что количество выборов превышает возможности швейцарцев принять в них участие. Однако многие также утверждают, что среди населения Швейцарии намного больше политически активных граждан, чем это явствует из приводимых 40 процентов, поскольку не всегда эта процентная величина составляет один и тот же круг избирателей на разных выборах и референдумах. 52

А теперь подробнее остановимся на стадиях законодательного процесса в рамках деятельности Союзного собрания. Правом законодательной инициативы обладают партии, ассоциации, Союзный совет, кантоны, Союзная администрация, фракции и отдельные парламентарии (ст. 160 СК, ст. 6, 107 Закона о Союзном собрании). Инициатива по созданию нового, по отмене или изменению уже существующего закона подразделяется на: народную инициативу, кантональную инициативу, правительственное предложение (Verwaltungstätigkeit), парламентскую инициативу.

Также следует отметить, что инициатива может быть внесена как в виде разработанного законопроекта, так и в форме предложения. Инициативы и предложения парламентариев рассматриваются в компетентных комиссиях парламента. Комиссия, в которую подавалась инициатива, решает давать ли ход инициативе. (ч. 2 ст. 109 Закона о Союзном собрании).

Для того, чтобы инициатива получила ход, она передается на рассмотрение в ответственную комиссию другого Совета, которая приглашает представителей первой комиссии, ранее рассматривавшей законопроект, для представления своего заключения. В том случае если второй совет не соглашается с инициативой, она считается отклоненной (ч. 3 ст. 109 Закона о Союзном собрании).

Согласно ч. 2 ст. 110 Закона о Союзном собрании, инициатива в любом случае подлежит рассмотрению в Союзном собрании, если: она направлена на изменение парламентского права; Союзный совет не приступил в установленный срок к подготовке законопроекта, разработка которого ему была поручена посредством предложения (Motion) Союзного собрания; путем внесения инициативы результат будет достигнут быстрее, чем посредством предложения. Автор инициативы, если он не является членом ответственной комиссии, имеет право принять участие в заседании комиссии с правом совещательного голоса (ч. 4 ст. 109 Закона о Союзном собрании, ст. 25,26 Регламента Национального собрания, ст. 21, 22 Регламента Совета кантонов).

Как отмечает А.-В. Пойтри53, еще тридцать лет назад Союзное собрание было основным источником законодательных инициатив. Сегодня можно смело утверждать, что парламент утратил значительную часть своих преференций по инициированию, которые перешли Союзному совету и Союзной администрации. Тем не менее нередки случаи, когда законопроекты разрабатываются в комиссиях Союзного собрания. При этом, в первом случае, проект вносится в парламент Союзным советом (ст. 181 СК), а в другом - компетентной парламентской комиссией. Однако в обеих ситуациях большое значение имеет процесс консультаций. 1) Разработка через Союзный совет Предварительный текст законопроекта Союзный совет поручает разработать Союзной администрации.

В помощь администрации зачастую создаются экспертные комиссии, состоящие из специалистов, обладающих необходимой компетенцией. Также при разработке важных законопроектов проводятся опросы, в которых принимают участие представители кантонов, партий и заинтересованных организаций. На основе критики и поступивших предложений в предварительный текст вносятся изменения. 2) Разработка через парламентскую комиссию При инициировании законодательного процесса парламентом или кантонами разработка законопроекта возлагается на ответственную комиссию (ст. 111 и 117 Закона о Союзном собрании). 54

Для получения необходимой информации комиссия может привлекать компетентные департаменты (ч. 1 ст. 112 Закона о Союзном собрании). В ходе консультаций комиссия направляет предварительный текст законопроекта в комплекте с пояснительным письмом в соответствии с Законом о процессе консультаций . Одновременно с передачей подготовленного текста законопроекта и отчета, составленного по инициативе, в соответствующую палату парламента комиссия также направляет их копии Союзному совету для дачи оценки названным документам.

Если Союзный совет ходатайствует о внесении изменений, то ответственная комиссия обязана принять решение по этим изменениям до передачи проекта закона на первое обсуждение (ч. 4 ст. 112 Закона о Союзном собрании). Кроме того, комиссия направляет законопроект в партийные фракции для выработки ими своей позиции по нему до его вынесения на пленарное обсуждение. Предварительный текст также становится предметом консультаций (in die Vernehmlassung), целью которых служит формирование и учет мнения кантонов, политических партий и других заинтересованных сторон относительно поднятого вопроса.

Следует учитывать, что в том случае, если инициативе дается ход, ответственная комиссия совета, в который подавалась инициатива, в течение двух лет обязана разработать законопроект (ч. 1 ст. 111 Закона о Союзном собрании). Если комиссия не подготовит проект в течение двух лет, то совет решает по предложению комиссии или Бюро палаты, продлевать ли срок или списывать инициативу (ч. 1 ст. 113 Закона о Союзном собрании). 55

Таким образом, во всех анализируемых странах эаконотворческий процесс проходит в 4 этапа:

1. законодательная инициатива;

2. процесс обсуждения нового законопроекта;

3. принятие нового закона;

4. его обнародование.  

ГЛАВА 3. СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА В ГЕРМАНИИ, ШВЕЙЦАРИИ И РОССИИ 3.1 Стадии законодательного процесса

Достигнув парламентской стадии, законопроект рассматривается в каждой из палат. В системе симметричного бикамерализма способность парламента принимать решения зависит прежде всего от способности обеих палат достигать компромисса. Учитывая расхождения в составе двух палат, способность приходить к компромиссным решениям на удивление остается традиционно высокой: до 1980-х. гг. не менее 90 % законопроектов были приняты максимум после двух обсуждений в каждой палате. Результаты последних исследований показывают еще большее сближение между палатами56.

Регламенты палат предусматривают рассмотрение законопроектов в трех чтениях.

В первом чтении происходит оценка законопроекта, смысла его принятия.

Во втором чтении происходит детальное постатейное обсуждение и голосование.

В третьем чтении обсуждаются принципиальные вопросы и поправки, после чего происходит заключительное голосование.

После подготовки проекта Союзным советом он направляется в Союзное собрание. При этом Союзный совет вырабатывает по составленному тексту проекта специальное послание (Botschaft), которое направляется Союзному собранию. В этом послании разъясняется необходимость принятия проекта закона, его целесообразность (ст. 141 Закона о Союзном собрании). Сначала законопроект обсуждается в соответствующих комиссиях Национального совета и Совета кантонов. Результатом такого обсуждения становится доклад Союзному собранию, в котором комиссии ходатайствуют о принятии или непринятии проекта к рассмотрению. Если члены комиссии не сходятся во мнениях, достоин ли проект обсуждения, то обе стороны, большинство и меньшинство, защищают свою точку зрения перед Советом. Если первый Совет решает не рассматривать законопроект, то он передается во второй Совет. Если и последний принимает аналогичное решение, то вопрос снимается с повестки дня.

Если принимается решение о принятии законопроекта к рассмотрению, то начинается его постатейное обсуждение. В случае принятия в первом чтении законопроекта, с которым не согласна одна из палат, он направляется в другую палату для обсуждения возникших разногласий. Процесс согласования продолжается до тех пор, пока советы не придут к единому мнению по законопроекту (ст. 84, 86, 89 Закона о Союзном собрании).

После первого совещания в каждом Совете следующее обсуждение ограничивается исключительно вопросами, по которым не было достигнуто консенсуса. В том случае, если после трех обсуждений советами не был достигнут консенсус, применяется процедура конференции по согласованию (Einigungskonferenz) (ч. 1 ст. 91 Закона о Союзном собрании).57 В состав конференции входят члены соответствующих комиссий обоих советов, рассматривавших законопроект - по 13 членов от каждого из советов.

В том случае, если одна из комиссий численно меньше, то она дополняется до необходимого численного состава. Работой конференции руководит председатель ответственной комиссии Совета, в котором законопроект рассматривался изначально. Конференция по согласованию правомочна, если на ней присутствует большинство членов каждой из обеих делегаций палат58.

Решения принимаются большинством ее членов. Председатель принимает участие в голосовании. При равенстве голосов он обладает правом решающего голоса. Решение конференции передается в первый Совет, и если он одобряет его, оно следует в другой Совет. Процедура конференций по согласованию чаще всего применялась в легислатуру 1995-1999 гг. За указанные четыре года было проведено 15 конференций, столько же, сколько за период с 1905 по 1989 гг. В целом степень достижения консенсуса в конечном голосовании в парламенте остается очень высокой.

П. Скиарини59 и А. Трехсел60 подробно рассмотрели процесс достижения консенсуса по законопроектам, голосование по которым проходило с 1947 по 1995 гг. Среди результатов их исследования обращает на себя внимание тот факт, что для законопроектов, которые в дальнейшем рассматривались на референдуме, уровень поддержки на окончательном голосовании никогда не был ниже, чем 90-80 %. В ходе окончательного голосования оба Совета раздельно принимают или отклоняют закон в целом.

Текст одобренного закона публикуется в "Союзном вестнике" (Bundesblatt) (ст.13 Закона о Собрании союзного права и Союзном вестнике). С момента официального опубликования в течение 100 дней 50 000 имеющих право голоса граждан или 8 кантонов могут потребовать, чтобы проект закона был вынесен на референдум (ч. 1 ст. 141 СК, ст. 59а Закона о политических правах). В том случае, если на референдуме закон терпит неудачу, он считается отвергнутым окончательно. Если закон принимается народным голосованием или если прибегать к референдуму не пришлось, Союзный совет объявляет о вступлении закона в силу.

В Швейцарии по сравнению с предпарламентской стадией законодательный процесс в парламенте традиционно считается менее важным. Интересно, что члены политической элиты, опрошенные Кризи в рамках его исследования, согласились, что рассматриваемые вопросы на предпарламентской стадии, как правило, являются более приоритетными и острыми, чем вопросы, обсуждаемые в парламенте.

Более того, подвергая анализу законодательную деятельность Союзного собрания в начале 1970-х гг., К. Риклин и Е. Цендер61 показали, что парламент по большей части вносил лишь незначительные изменения в правительственные законопроекты, существенные же изменения встречались довольно редко. Из вышесказанного, однако, можно сделать ошибочный вывод о низкой степени политического влияния парламента при обсуждении и разработке законопроектов.

Здесь необходимо учитывать, что участие парламента (пусть и опосредованное, т.е. через консультации с политическими партиями) имеет огромное значение для достижения компромисса на ранних стадиях обсуждения, что в будущем, как правило, приводит к снижению остроты парламентских дискуссий. Таким образом, центр тяжести в процессе принятия решений смещается в сторону предпарламентской стадии обсуждения.

В России Федеральные законы принимает Госдума РФ – за его принятие должно отдать свой голос большинство депутатов. В течение пяти дней Закон должен быть передан Совету Федерации. Закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство членов Совета Федерации.

В случае отклонения Федерального закона палаты создают согласительную комиссию, после чего закон снова рассматривает Госдума РФ. В случае несогласия Госдумы РФ с решением, которое было принято Советом Федерации, В России федеральный закон будет считаться принятым, когда на повторном голосовании его одобрят две трети от численности депутатов Госдумы РФ. Определенные законы, принимаемые Государственной Думой РФ, обязательно рассматриваются Советом Федерации. К ним относятся законы, связанные: с бюджетом РФ; федеральными сборами, налогами; финансовым и таможенным регулированием; кредитным и валютным правом; денежной эмиссией; защитой и статусом границы государства; объявлением войны и заключением мира; ратифицирующие и денонсирующие международные договора. 62

В 5-ти дневный срок закон обязан быть направлен Президенту РФ на подписание и следующее обнародование в четырнадцатидневный срок. В случае если Президент РФ за данный срок отвергнет поступивший документ, его снова оценивают Госдума РФ и Совет Федерации. В случае если закон при повторном его рассмотрении получает согласие 2-ух третей депутатов Госдумы РФ и членов Совета Федерации, Президент РФ обязан в семидневный срок его подписать и обнародовать. При этом, положения глав 1-ой, 2-ой и 9-ой Конституции РФ не могут быть отданы на обсуждение Федерального Собрания.

В случае если данное предложение поддержат три пятых его членов и депутатов Госдумы РФ, созывается Конституционное Собрание, которым либо подтверждается неизменность положений Конституции РФ, либо разрабатывается новейший ее проект, который считается принятым при одобрении 2-мя третями голосов от численности членов Конституционного Собрания либо рассматривается на референдуме. Конституция РФ63 будет считаться принятой при согласии на это более чем половины участвовавших в голосовании избирателей, и в случае если голосовало больше половины избирателей в стране. Каждый федеральный закон обязан быть официально опубликован в течение недели после подписания Президентом РФ.

Таким образом, принципиальным этапом законодательного процесса считается принятие и утверждение закона.

В специальной литературе этот этап порой делят на 2-е условно самостоятельные стадии. 1-ая из них связана с принятием, 2-ая — с утверждением закона64 Принятие закона происходит в высшем законодательном органе страны. Его подписание осуществляется главой страны. В Германии федеральные законы, согласно ст. 77, постановляются Бундестагом и сразу после принятия направляются его президентом в Бундесрат.65 В случае, когда для принятия закона требуется согласие Бундесрата, он должен принять своё решение в течение определенного срока, если же требование о созыве Комитета не было заявлено либо если согласительная процедура завершилась без внесения предложения изменить постановление о законе.

В случае расхождений между палатами конституции часто предусматривается обязательная или факультативная согласительная процедура. Как отмечалось, при слабых верхних палатах нижние палаты могут настоять на своей редакции закона. Допустимы четыре способа разрешения проблемы, связанной с невозможностью урегулировать разногласия между палатами: - палаты в законодательном процессе равноправны, закон не принимается, - нижняя палата сильнее, то закон в конце концов принимается в ее редакции, - бывают редкие случаи, при которых закон принимается исключительно верхней палатой, - закон принимается в Совместном заседании .

Принципиальные споры между палатами парламента происходят, чаще всего, по вопросам принятия (непринятия) законопроектов. В двухпалатных парламентах, как правило, рассмотрение и принятие законопроекта нижней палатой не завершается, особенно, если вторая палата пользуется действительными правами. Законопроект, одобренный одной палатой, должен пройти слушания и быть принят и другой палатой, которая может заявить о своих возражениях. Если это случается, то возникает необходимость разрешить разногласия между палатами. Порядок разрешения разногласий находится в зависимости от политического положения палат, их роли в законодательном процессе.

В Швейцарии инициатива по созданию нового, по отмене либо изменению уже существующего закона исходит от: – народа: путем конституционной инициативы, – кантона: путем кантональной инициативы, – Федерального совета: посредством правительственного предложения, – парламента: путем внесения предложения или инициативы отдельным членом парламента. Внесение предложений и инициатива отдельного члена парламента становится обязывающей лишь тогда, когда эти предложения либо инициативу одобрит большинство Национального совета либо Совета кантонов. Федеральный совет поручает администрации (соответствующему департаменту Федерального совета) разработать предварительный проект. Во многих случаях образуется экспертная комиссия, часто состоящая из непарламентских специалистов. В зависимости от области, к которой относится закон, к разработке могут быть привлечены также и заинтересованные организации. При разработке проектов важных законов проводятся опросы. Кантоны, партии, заинтересованные организации и союзы выражают свою точку зрения на предварительный проект.

На основе поступивших поправок вносятся изменения в текст проекта. Администрация вырабатывает по правленому тексту проекта специальное послание и адресует парламенту. В этом послании проект закона разъясняется и обосновывается. Обсуждение и голосование Проект закона обсуждается сначала в соответствующих комиссиях Национального совета и Совета кантонов. Эти комиссии докладывают парламенту о своей работе и выступают с ходатайством о принятии либо непринятии проекта к рассмотрению.

Цель промульгации как стадии законодательного процесса ФРГ Й. Люке видит в установлении соответствия подлежащего официальному опубликованию правового содержания принятому парламентом закону, а не соответствия принятого парламентом закона формальным и материальным требованиям к его созданию. Политическая практика показывает, что только в случае весомых сомнений, очевидных и грубых ошибок, явного нарушения Основного закона Федеральный президент может отказаться оформлять закон.

В иных спорных случаях в действие вступает Федеральный конституционный суд ФРГ, поэтому необходимости реализовывать право контроля путем отказа оформлять закон у Федерального президента обычно не возникает. Кроме этого, как справедливо отмечает К. Хессе66, «если на основании этого контроля он... откажется, то можно обратиться в Федеральный конституционный суд, так что решение президента не является окончательным. Вот почему вопрос о его полномочиях правового контроля не имеет, как правило, большого практического значения». Таким образом, как справедливо отмечает Е. И. Колюшин67, сравнивая регламентацию полномочий в законодательном процессе глав государств, «Президент ФРГ, в отличие от Президента России, не имеет права вето, а его отказ оформить закон подлежит обязательной проверке Федеральным конституционным судом. В России Конституционный Суд такого рода дела не рассматривает».

Тем не менее введение в структуру законодательного процесса Германии фигуры Федерального президента с предоставлением ему потенциальной возможности определить итог законодательной деятельности помимо формального выражения придания законодательному акту общеобязательной силы означает обеспечение государственного механизма дополнительной гарантией предотвращения и пресечения антиконституционных действий со стороны других государственных органов и должностных лиц.68

Такая степень и форма участия органов исполнительной власти в законодательном процессе характерна для государств с парламентарной формой правления, где спорные политические проблемы поднимаются и разрешаются на стадии обсуждения и принятия законопроектов, а не на стадии промульгации и опубликования законов.

В отличие от этого, например, глава государства с президентской формой правления активно использует свое право на возвращение закона со своими возражениями в парламент для повторного рассмотрения, отстаивая даже на завершающей стадии законодательного процесса интересы исполнительной власти в законодательной деятельности и блокируя при необходимости принятые парламентом законы.

Основной закон ФРГ (ч. 1 ст. 82) вменяет в обязанность Федеральному президенту готовить к официальной публикации в «Федеральном вестнике законов» только те законы, которые приняты на основании предписаний настоящего Основного закона.

Исходя из этого Т. Маунц69 считает, что, «пока президент не констатирует возникновение закона в соответствии с конституцией (например, если он считает, что не получено установленное большинство голосов), он не только вправе, но и обязан не предпринимать оформления и опубликования закона, пока не будут устранены выявленные им недостатки». Поскольку Основной закон ФРГ не содержит срока, в течение которого президент обязан выполнить действия по удостоверению действительности законодательного акта, Б. С. Крылов, развивая мысль Т. Маунца, приходит к выводу о том, что этот «пробел в законе (может быть, даже умышленный) может превратиться в абсолютное вето». Сходную точку зрения высказывают и другие авторы, обращая внимание на право Федерального президента проверять закон на предмет его конституционности и законности в процессе подготовки его к официальной публикации. Так, комментируя ст. 82 Основного закона ФРГ, Д. Хессельберг70 пишет, что «согласно преобладающему в науке государственного права мнению Федеральный президент ФРГ наделен правом проверять, принят ли закон с соблюдением формальных конституционных требований и соответствует ли он содержательно положениям Основного закона.

В исключительных случаях он может приостановить подготовку закона к официальной публикации до вынесения решения Федерального конституционного суда по толкованию Основного закона ФРГ в связи с возникшим спором об объеме прав и обязанностей высшего федерального органа или других сторон, наделенных собственными правами Основным законом ФРГ или Регламентом высшего федерального органа».

Признавая за Федеральным президентом «право контроля при подготовке законов» на заключительной стадии законодательного процесса, немецкие авторы разграничивают право формального контроля и право материального контроля. Они пишут, что прямо предусмотренным ч. 1 ст. 82 Основного закона ФРГ правом Федерального президента является его право формального контроля, т. е. возможность при оформлении законов проверить, соответствует ли данный закон процедурным требованиям Основного закона.71

Что касается права материального контроля (возможности проверить, соответствует ли данный закон другим статьям Конституции), то прямо такое полномочие Федеральному президенту Основным законом не предоставлено, однако оно вытекает из его права формального контроля, поскольку только материальный контроль может показать, достаточно ли было простого большинства в парламенте или же была необходима процедура голосования с большинством в две трети. Таким образом, ряд немецких авторов приходит к выводу о том, что «Федеральный президент не может отклонить уже вступивший в силу закон, но способен предотвратить его действие».

Между тем в немецкой науке государственного права высказываются и иные точки зрения. Так, Й. Люке72 считает, что формулировки ч. 1 ст. 82 Основного закона ФРГ недостаточно для признания за Федеральным президентом права контроля за конституционностью принимаемых Бундестагом законов.

По его мнению, указанная норма распространяется только на те случаи, когда нужно установить, принят ли закон Бундестагом или нет (например, при возникновении ситуаций, предусмотренных ст. 78, ч. 2 ст. 81, ст. 115d Основного закона ФРГ). Так, исходя из содержания ст. 78 Основного закона ФРГ президент может (и должен) проконтролировать, был ли представленный ему для промульгации материал вообще принят Бундестагом как закон, было ли необходимо согласие Бундесрата и было ли оно получено, но не проверять, были ли соблюдены организационные предписания, регулирующие эти процессы.

Таким образом, принципиальные споры между палатами парламента происходят, чаще всего, по вопросам принятия (непринятия) законопроектов. В двухпалатных парламентах, как правило, рассмотрение и принятие законопроекта нижней палатой не завершается, особенно, если вторая палата пользуется действительными правами. Законопроект, одобренный одной палатой, должен пройти слушания и быть принят и другой палатой, которая может заявить о своих возражениях. Если это случается, то возникает необходимость разрешить разногласия между палатами. Порядок разрешения разногласий находится в зависимости от политического положения палат, их роли в законодательном процессе.

3.2. Вступление закона в юридическую силу

В парламентарных федеративных государствах Западной Европы является промульгация и опубликование закона как конституционно-правовые категории не однородны по содержанию.

Одни авторы включают в понятие промульгации официальное провозглашение закона, принятого парламентом, его санкционирование и опубликование, другие (Б. С. Крылов) употребляют его в значении «провозглашение закона», третьи (М. Амеллер) - в значении «придание законопроекту силы закона», четвертые отождествляют с опубликованием (М. А. Могунова) или обнародованием (Л. М. Энтин). В. А. Рыжов понимает опубликование закона как напечатание текста закона в установленном официальном периодическом или продолжающемся издании, в котором воспроизводится полный аутентичный текст закона.

В. В. Маклаков под опубликованием закона понимает доведение до сведения населения обычно путем опубликования в официальном органе государства или в каком-либо официальном сборнике, а также путем передачи по каналам средств массовой информации содержания закона, а промульгация определяется им как заключительная стадия законодательной процедуры, состоящая в подписании принятого парламентом акта главой государства73.

Исходя из конституционно-правового регулирования этой стадии законодательного процесса в парламентарных республиках, условимся понимать ее содержание как совокупность действий по удостоверению закона, его подписанию и опубликованию. Законодательная деятельность как вид государственной деятельности и процесс издания законов как таковой в силу конституционных положений в указанных странах является прерогативой представительного органа. Между тем завершающий этап этой процедуры выведен за рамки компетенции этого органа и предоставлен федеральным государственным органам исполнительной власти.

Как отмечает А. С. Автономов74, «опубликование... представляет собой самостоятельную стадию законодательного процесса, хотя парламент обычно не принимает в этом активного участия». Сходную точку зрения высказывают и немецкие государство веды: так, профессор Гутенбергского университета Й. Люке, характеризуя стадию промульгации и опубликования закона отмечает, что «за парламентским этапом принятия закона следует этап исполнительных действий (актов) как последняя стадия федерального законодательного процесса». В силу чч. 1, 2 ст. 82 Основного закона ФРГ законы, принятые на основании его предписаний, после их контрассигнации готовятся Федеральным президентом к официальной публикации в «Федеральном вестнике законов» (Bundesgesetzb- latt). 75

Таким образом, в ФРГ момент вступления закона в силу, т. е. момент приобретения им свойств общеобязательности и возможности принудительного исполнения, конституционно связывается с механизмом контрассигнации и реализацией Федеральным президентом своих полномочий по оформлению и изданию закона в официальном источнике - «Федеральном вестнике законов».

Оценивая ведущую роль исполнительной ветви власти, М. Амеллер,76 например, вообще выводит эту процедуру за рамки законодательного процесса, указывая, что «принятие законопроекта обеими палатами парламента представляет собой обычно завершающую стадию законодательного процесса».

Другой точки зрения придерживался Д. Л. Златопольский,77 отмечая, что «опубликование закона - это последняя стадия законодательного процесса, и это естественно, так как законодательный процесс завершается: закон принят и подлежит публикации». Сходной точки зрения придерживаются немецкие и австрийские авторы, включая стадию промульгации и опубликования закона в структуру законодательного процесса.

Так,  Люке  пишет:78 «Официальное опубликование и предшествующие ему действия по промульгации - это конституционно-правовая обязательная составная часть законодательного процесса».

Исходя из того, что смыслом и правовым результатом законодательного процесса является нормативный правовой акт - закон, который не существует как правовая реалия до вступления его в силу, т. е. до того момента, пока не будет проведена процедура, с которой конституционные нормы связывают возникновение «правила поведения общеобязательного характера, гарантированного государством», следует согласиться с тем, что стадия промульгации и опубликования входит в структуру законодательного процесса парламентарных государств Западной Европы.

В ФРГ полномочия по опубликованию законодательного акта предоставлены главе государства. В силу ч. 1 ст. 82 Основного закона ФРГ79 закон, принятый на основании его предписаний, после контрассигнации со стороны исполнительной власти в лице Федерального канцлера, а в ряде случаев и компетентного федерального министра, готовится Федеральным президентом к официальной публикации в «Федеральном вестнике законов». Полный текст законопроектов, в комплекте с рассуждением, и поправками, публикуются в Bundestags-Drucksache или Bundesrats-Drucksache (печатные издания Бундестага и Бундесрата), серийное издание Бундестага и Бундесрата, соответственно.

Обсуждение законопроектов в Бундестаге и Бундесрате заносятся в протоколы пленарных заседаний (Stenographische Berichte ДЕЗ немецкой Bundestages и Stenographische Berichte ДЕЗ немецкой Bundesrates, также называемый Plenarprotokolle). Эти источники индексируются в Реестр цу ден Verhandlungen де немецкой Bundestags унд дес Bundesrats (Индекс на заседаниях германского Бундестага и Бундесрата), которое было опубликовано на немецком парламенте (отдел документации) с 1949 года и появляется в виде сброшюрованного комплекта (и в микрофишах Формат) в конце каждого парламентского созыва.

Информация доступна через стенд дер Gesetzgebung дес Бундес (состояние федерального законодательства), а looseleaf сервис опубликовано Номос издательствами; материалы предыдущих парламентских условия (начиная с 1972) публикуются в связанные наборы того же издателя. Значительная часть этой информации теперь доступен в Интернете через погружение (сокращенно Dokumentations - Informationssystem унд фюр Parlamentarische Vorgänge – документации и информационной системы Парламентской деятельности) [http://dip.bundestag.de/], шлюз к парламентской информации, инициированной германского Бундестага. Деятельность главы государства на данном этапе состоит в засвидетельствовании подлинности текста законодательного акта или его аутентичности с подлинником.

Значение таких государственно-нотариальных действий Федерального президента, как отмечают немецкие авторы, заключается в том, что «оформление законов является символическим выражением придания общеобязательной силы принимаемым решениям, поскольку подготовленный таким образом и опубликованный затем в „Федеральном вестнике законов“ закон является актом парламента, а не просто решением парламентского большинства»80.

Впрочем, на этот счет имеется и иная точка зрения: некоторые немецкие государство веды полагают, что подобные полномочия - это «рудимент монархической формы правления, сосредоточивавшей в свое время в руках монарха законодательную власть. На сегодня же в условиях предоставления всей полноты законодательной власти парламенту подобная сфера полномочий Федерального президента выступает как чужеродный элемент, нуждающийся в реформировании».

В качестве альтернативы реформы полномочий Федерального президента по промульгации законов они предлагают модель процедуры, закрепленной в конституциях земель Берлина и Бранденбурга, где полномочия по промульгации принятых ландтагами законодательных актов осуществляются председателем парламента. Так, согласно ст. 81 Конституции земли Бранденбург после принятия закона ландтагом президент ландтага немедленно готовит его к опубликованию.

Заключительная стадия федерального законодательного процесса Швейцарии характеризуется рядом особенностей: основным содержанием ее является опубликование законодательного акта, осуществляемое с учетом лингвистических особенностей состава населения и его конституционных прав на референдум по законодательному акту, при этом основная деятельность на этом этапе также осуществляется органами исполнительной власти.

Своеобразная модель осуществления заключительной стадии законодательного процесса действует в Швейцарии.

Во-первых, Конституция Швейцарии81 не содержит указаний о необходимости промульгации (в традиционном понимании австрийской и немецкой конституций), поэтому содержание заключительной стадии швейцарского законодательного процесса представлено, прежде всего, официальным опубликованием принятого Федеральным собранием Швейцарии законодательного акта и введением его в действие.

Во-вторых, на осуществление заключительной стадии законодательного процесса оказывает влияние предусмотренное ст. 141 Конституции Швейцарии право народа от имени 50 000 избирателей, имеющих право голоса, или восьми канонов потребовать передать на референдум принятые федеральные законы и федеральные постановления, в отношении которых в соответствии с Конституцией или законом предусматривается такое голосование, а также ряд международных договоров.

Следовательно, с одной стороны, принятые Федеральным собранием законодательные акты должны быть доведены до сведения народа, чтобы он смог принять решение о реализации права, предоставленного ст. 141 Конституции Швейцарии82, на факультативный референдум по принятому закону, а с другой - в течение времени, предоставленного народу на проявление инициативы по реализации этого права, принятый Федеральным собранием законодательный акт не должен иметь общеобязательной силы, т. е. не должен выступать в качестве закона как такового, поскольку в случае отрицательного результата голосования по принятому законодательному акту его применение исключается. С учетом этого швейцарский Федеральный закон «О публикации» предусматривает несколько последовательных источников официального опубликования: «Федеральный вестник», «Официальное собрание федеральных законов и постановлений» и «Систематизированное собрание федеральных законов и постановлений».

В «Федеральном вестнике» публикуется широкий круг парламентских и правительственных материалов: послания и проекты законодательных актов Федерального совета, доклады парламентских комиссий, высказанные Федеральным советом и комиссиями мнения по обсуждаемому законопроекту, федеральные законы и федеральные постановления, в отношении которых в соответствии с Конституцией или законом предусматривается народное голосование, простые федеральные постановления, заключения должностных лиц и организаций публичного и частного права, которым было поручено выполнение определенных управленческих функций, другие материалы (ст. 14 Федерального закона «О публикации»). После утверждения федерального закона, подлежащего передаче на обязательный референдум (ст. 140 Конституции Швейцарии), либо после истечения срока, предусмотренного на выдвижение требования о проведении референдума по принятому законодательному акту, следует его опубликование в «Официальном собрании федеральных законов и постановлений» и «Систематизированном собрании федеральных законов и постановлений».

На заключительную стадию законодательного процесса в Швейцарии также оказывает влияние лингвистический фактор: официальное опубликование законодательных актов осуществляется одновременно на трех официальных языках: немецком, французском и итальянском (ст. 70 Конституции), при этом все языковые редакции имеют одинаковую юридическую силу.

Таким образом, содержание завершающей стадии федерального законодательного процесса в Германии и Швейцарии составляют действия по промульгации и опубликованию законов, осуществляемые за пределами деятельности законодательного органа.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В данной работе были рассмотрены основы законодательного процесса в европейских государствах (Германия, Швейцария, Россия).

Термин «законодательная деятельность» уже вошел в политический и юридический лексикон, но его содержание и понимание пока не вполне ясны.

В нашем изложении наиболее полное и точное его толкование может быть связано с представлениями о том, что этот термин охватывает по содержанию совокупность основных направлений деятельности в соответствии со строгой регламентацией не только парламента, но и президента, правительства, политических партий, депутатов, их фракций и групп, комитетов и комиссий, групп давления и так далее.

Другими словами, законодательная деятельность существенно расширяет круг возможных участников, субъектов законодательной инициативы и представления проблемы в виде проекта, а потом и закона.

Законодательный процесс или, как его еще называют, законодательная процедура - разновидность юридической процедуры: закрепленный в Конституции, законодательстве и (или) в регламенте законодательного органа порядок внесения, обсуждения и голосования законодательной инициативы. Законодательная процедура в государстве складывается исторически под воздействием ряда факторов, прежде всего позитивного и негативного опыта законотворческой деятельности в предшествующий период. Некоторые элементы такого опыта обязательно сохраняются, воспроизводятся в законодательстве и регламенте законодательного органа на новом этапе его развития, другие элементы, наоборот, активно отрицаются или игнорируются.

Правотворчество всегда находится под сильным влиянием политической ситуации, политических интересов представленных в палатах парламента фракций, которые, используя регламентные механизмы, пытаются обеспечить себе преимущества, а иногда и прямой контроль над законодательным процессом, тем более это характерно для столь динамичного последнего двадцатилетия развития российской государственности. Особенная его роль состоит в определении того, кто формирует правительство, которое вносит законопроекты. Более того, роль парламентов все более возрастает и в такой функции, как охрана и защита избирателей от чрезмерного вмешательства правительства, государственного чиновничества и неэффективного правления. 

Наконец, на законодательный процесс влияет развитие юридической техники, современных информационных технологий и процедур, которые во многом предопределяют технологии государственного управления, в том числе и технологии работы с законодательной информацией.

Законотворчество - непрерывно развивающийся процесс, на который влияют проблемы экономики, политики, культуры, социальной жизни, накапливающийся опыт законотворчества в России и за рубежом, переменчивые внутри- и внешнеполитические и социально-экономические обстоятельства, а в современных условиях - еще и информационные технологии. Предложим некоторые идеи и предложения, которые, на наш взгляд, могут и должны быть учтены в ходе дальнейшего развития российского законодательства и законотворчества.

Оценка регулирующего воздействия Палатам Федерального Собрания необходимо энергично поддержать внедрение в практику института оценки регулирующего воздействия.

Данный институт доказал свою эффективность при формировании правовой политики и оценке ее результативности за рубежом (США, Франция, Швейцария, Швеция, Канада, Австралия и так далее) и в настоящее время внедряется в практику государственного управления в РФ  на федеральном и региональном уровнях. 83

На наш взгляд, необходимо создать единую технологическую цепь оценки регулирующего воздействия, начиная от замысла и разработки проекта управленческого решения через внесение в парламент в надлежащей нормативно-правовой форме, заканчивая мониторингом реализации и оценки наступивших последствий.

Соответственно Совет Федерации и Государственная Дума должны сформировать свое звено в этой цепи - создать структуры и процедуры поддержки оценки регулирующего воздействия в стенах парламента. Оптимизация законодательного процесса В течение всего двадцатилетнего периода законодательной деятельности существует проблема так называемого скоростного законотворчества, когда законопроекты рассматриваются в парламенте в ускоренном режиме, без широкого общественного обсуждения, консультаций с субъектами Федерации, должного обсуждения в депутатском корпусе.

Из года в год значительное число законопроектов поступает в Государственную Думу во внеплановом порядке как неотложные и срочные. Результатом скоростного решения тактических задач являются сырые, плохо проработанные законодательные решения, которые запутывают законодательство, деформируют правовую систему, снижают уровень уважения к законам и тем, кто их принимает.

Вместе с тем главная проблема скоростного изменения законодательства не в собственно скорости процесса, а в том, что законодательство перестает играть регулирующую роль, участники общественных отношений не успевают его воспринять (даже просто понять), внедрить в практику, начать реализовывать, атрофируется ощущение значимости регулирующего воздействия, наказание за несоблюдение закона воспринимается как неоправданное, несправедливое, в результате возникает недоверие к базовым институтам.

Экспертно-аналитическая оценка законопроекта

В дальнейшем усилении нуждается интеллектуальная составляющая законодательного процесса. Законодательная инициатива, как и положено, в парламенте должна проходить всестороннюю проверку и экспертизу. Необходимо принять комплекс мер, которые повысили бы роль профессиональной экспертизы, что служило бы противовесом скоростному законотворчеству, когда рассматриваются сырые законодательные инициативы.

В этой связи представляется, что законопроект должен сопровождаться материалами, в которых содержится информация о проведенных экспертизах, о позиции субъектов Федерации по законопроекту, о результатах публичного обсуждения, приведены заключения на законопроект, рекомендации парламентских слушаний. Использование инструментария современных информационных технологий

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

"Конституция РФ " (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 05.02.2014г. N 2-ФКЗ, от 21.07.2014г. N 11-ФКЗ). Система Гарант

Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г.(с последующими изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.). Система Гарант

Конституция Швейцарии от 18 апреля 1999 г. /Издательство НОРМА, 2001 г.

Федеральный закон от 27.12.2005 N 196-ФЗ (ред. от 07.05.2013) "О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации"

Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ (ред. от 04.11.2014) "О парламентском контроле"

Федеральный закон от 08.05.1994 N 3-ФЗ (ред. от 21.07.2014) "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

Кодекс швейцарии  Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907 (Stand am 27. Dezember 2005)

Германское гражданское уложение Bürgerliches Gesetzbuch (подготовлен федеральным министерством юстиции Германии)

Учебные пособия и монографии

Г.Н. Андреева. Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие для вузов. М., 2011  -256 с.

С.С. Алексеев. Теория государства и права: Учебник для вузов М.: Юристъ, 2012 -747 с.

О.В. Афанасьева. Конституционное право зарубежных стран / под ред. А.В. Малькова. М.: Право, 2014– 320 с.

М.В. Баглай. Конституционное право европейских стран /под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: Академия, 2011- 832 с.

Д. Байер. Правосудие и правосознание в Германии. Российская юстиция. –1999 -№3. – C. 9 – 43.

В.В.Бойцова. Стабильность системы «кооперативного федерализма» в Германии. Федерализм: Теория. Практика. История. –1999-№2. – С. 32 – 41.

О.Н. Булаков. Парламентское право. М.: Юстиц-инфо, 2012– 140 с.

А.Б. Венгеров. Теория государства и права: Учебник для юридических вузов. М.: 2011–528 с.

М.З. Гнездилов. Актуальные проблемы государственного строительства. Аналитический вестник Совета Федерации. -2012 - 34 (190).

Э.П. Григонис. Конституционное право зарубежных стран .СПб.: 2012– 416 с.

В.А. Ершов, В.А. Конституционное право зарубежных стран : учебное пособие для вузов. М., 2011– 143 с.

К.А. Зоммерманн. Административное производство в Германии: история развития и основные черты. Государство и право. –1999-№7. – с. 10 – 19.

К. Зонтхаймер. Германия сегодня: Основные черты политической системы. М., 2012– 25 с.

И.А. Иванников. Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие. М., 2011– 336 с.

Ю.Д. Ильин. Государственное (конституционное) право зарубежных стран: учебник для вузов .М., 2011. – 432 с.

И.П. Ильинский. Система органов власти и управления ФРГ.М.: Междунар. отнош.,2012. – 296 с.

А.И. Ионова. Счетные палаты ФРГ: правовые основы и принципы деятельности. Государство и право. –1998-№3. – с. 31 – 47.

В. Исаков. Подготовка и принятие законов в правовом государстве. Российская юстиция. 1997- №7. - c. 13- 21.

А.И. Киселев А.И. Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие .А.И. Киселев. Новосибирск, 2009– 200 с.

Д.А. Ковачев. Конституционное право государств Европы: учебное пособие для вузов .Д.А. Ковачев. М., 2011– 320 с.

Г.Н. Комкова. Конституционное право зарубежных стран: учебник  Г.Н. Комкова, Е.В. Колесников, О.В. Афанасьева. М., 2012– 409 с.

Н.М. Кондратович. Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие для вузов. – 4-е изд., перераб. и доп. М., 2011– 176 с.

Конституционное право зарубежных стран: учебник . Отв. ред. Ю.И. Лейбо. М., 2012– 261 с.

Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М., 2012– 1087 с.

Конституционное право зарубежных стран: учебник для студентов вузов / Под ред. О.В. Лучина, Г.А. Василевича, А.С. Прудникова. М., 2011– 727 с.

А.А. Кененов. Логические основы законотворческого процесса. Правоведение . 2011 -№6. - с.74- 81.

Д.А. Керимов. Законодательная техника / Д.А. Керимов. М.: Юрид. лит., 2008– 275 с.

Д.Н. Кордик. Участие верхних палат парламентов в законотворческом процессе. Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения.  -2008.  - № 1.с.32 -37

Конституции зарубежных государств. Германия, Италия, Греция, Япония. М., 2011

Н.А. Крашенинникова. История государства и права зарубежных стран. Часть 1. М.: Речь, 2009- 624 с.

И.Е. Лапшина. Конституционное право зарубежных стран в вопросах и ответах. М.: ТК Велби, 2014. 272с.

А.П. Любимов. «Нулевое чтение» законопроектов как инструмента согласования интересов. Представительная власть XXI век: законодательство, комментарии, проблемы. Выпуск 1 (61)., 2012– с. 11 – 21.

В.В. Маклаков. Иностранное конституционное право. М.: Юность,2012 -532 с.

А.Н. Медушевский. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2012- 572 с.

Ю.М. Мартынов. Конституционное право зарубежных стран: Краткий курс лекций : учебник для вузов. М., 2012. – 472 с.

А.А. Мишин. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник для вузов. М., 2012. – 560 с.

А.М. Осавелюк. Конституционное право зарубежных стран: учебник. М., 2012– 512 с.

А.А. Петренко. Конституционное право зарубежных стран: учебное пособие. М., 2012–с. 73

А.В. Попова. Конституционное право зарубежных стран: краткий курс лекций: учебное пособие. М., 2012. – 176 с.

В.Е. Сафонов. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть : учебник для бакалавров. М., 2012– 352 с.

А.И. Черкасов. Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов. М., 2014– 312 с.

В.Е. Чиркин. Конституционное право зарубежных стран: учебник для вузов. М., 2011– 608 с.

Статьи

А.А. Виноградова. Межпарламентские институты: критерии, классификации, сравнительный анализ . Сравнительная политика. – 2011– № 4. с.40-45

А.Г. Волеводз. Международные правоохранительные организации: понятие и современная система. Международное уголовное право и международная юстиция. – 2011– № 2. с.32-38

И.В. Воронцова. Место решений Конституционного Суда в науке и практике России, Казахстана, Украины. Конституционное и муниципальное право. – 2009– № 23. с.5-7

И.В. Ирхин. К вопросу о воплощении идеи народного представительства в системах региональных представительных органов зарубежных федеративных государств. Конституционное и муниципальное право. – 2011– № 11. с.10-12

Е.С. Казак (Новоселова-Чурсина). Современная реформа федеративных отношений в Германии. Конституционное и муниципальное право. – 2011– № 9. с.10-15

А.М. Кальяк. Конституционное правосудие в международном частном праве: постановка вопроса. Журнал конституционного правосудия. – 2010– № 5. с.13-15

Ю.А. Клочкова. Трансформация понятия «федерализм» в контексте европейской интеграции. Международное публичное и частное право. – 2009– № 3.с.17-20

К.Н. Княгинин. Федеративная территориальная структура Германии: от прошлого к настоящему (часть 1). Конституционное и муниципальное право. – 2011– № 7.с.25-45

К.Н. Княгинин. Федеративная территориальная структура Германии: от прошлого к настоящему (часть 2). Конституционное и муниципальное право. – 2011– № 8. с.15-19.

Е.В. Колесников. Актуальные вопросы парламентского иммунитета членов верхних палат на примере РФ, Франции, Германии. Конституционное и муниципальное право. -  2009. - № 4. с.40-45

О.Н. Литвинюк. Гражданский статус личности в Швейцарии. Международное уголовное право и международная юстиция. – 2010– № 4. с.10-12

С.А. Перчаткина. Некоторые аспекты влияния конституционного правосудия на соотношение международного и конституционного права Германии. Конституционное и муниципальное право. – 2010– № 5.с. 13-20

Иностранная литература

Smolensk could BE Constitutional (state) law of foreign countries: textbook. M: KNORUS, 2013.

Reading-book on the General history of state and law. So 2. Ed. by K. I. Batyr and E. C. Polikarpova.. M: A Lawyer. 2011.

Danner  Richard A./Bernal, Marie-Louise H. Introduction to Foreign Legal Systems. New York: Oceana Publications, 1994.

Ebke  Werner F./Finkin, Matthew W. Introduction to German Law. The Hague: Kluwer, 1996.

Foster  Nigel G. German Law and Legal System. London: Blackstone, 1993.

Modern Legal Systems Encyclopedia. Volume Three. Buffalo, NY: William S. Hein & Co., 1990.

Reynolds  Thomas H./Flores, Arturo A. Foreign Law: Current Sources of Codes and Basic Legislation in Jurisdictions of the World. Volume II. Western and Eastern Europe. Littleton: F.B. Rothman, 1989.

Robbers  Gerhard. An Introduction to German Law. Baden-Baden: Nomos, 1998.

Robbers  Gerhard. Einführung in das deutsche Recht. 2nd edition. Baden-Baden: Nomos, 1998.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Полномочия парламента

Стадии законодательного процесса

Аналитическая справка

За 20-летний период субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу было внесено примерно 21 000 законопроектов. Большинство из них прошли полный цикл рассмотрения. Порядка 4900 законов приняты (одобрены) Государственной Думой, одобрены Советом Федерации, подписаны Президентом РФ , опубликованы и вступили в законную силу. Более 14 000 законопроектов были отклонены, отозваны инициаторами или возвращены авторам.

В настоящей справке приводятся материалы Аналитического управления Аппарата Государственной Думы, подготовленные на основании информации, содержащейся в Автоматизированной системе обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД) по состоянию на 11 ноября 2013 года (с начала работы Государственной Думы второго созыва). Показатели работы Думы первого созыва рассчитаны исходя частично из данных АСОЗД (являющихся неполными за период 1994—1996 гг.) и материалов справочно-правовой системы «Гарант».

Созывы Государственной Думы имеют разную продолжительность: два года (первый созыв), четыре года (второй, третий, четвертый и пятый созывы) и пять лет (шестой созыв). Наибольшее количество законопроектов было внесено в период работы Государственной Думы четвертого созыва (4792), из которых принято и опубликовано 23,4 % (что на 7,9 % больше, чем в третьем созыве и на 12,6 % меньше, чем в пятом созыве). Данные по пятому созыву Государственной Думы показывают, что более трети законопроектов, внесенных в этот период, стали законами (приняты в пятом и в шестом созывах) .

Количество внесенных на рассмотрение Государственной Думы законопроектов за 20 лет работы и прогноз на период до 2016 года

ПервыйсозывВторойсозывТретийсозывЧетвертый созывПятыйсозывШестой созыв (на 11.11.2013)Количество законопроектов, внесенных за созыв59640344284479243392454из них принято и официально опубликовано законов:в абсолютныхчислах36769766311191565484в процентах61,617,315,523,436,019,7

Как видно из таблицы 1, во втором - в четвертом созывах количество законопроектов, внесенных в Государственную Думу, постоянно возрастало. Вместе с тем возросло и количество принятых и официально опубликованных законов - с 697 во втором созыве до 1565 в пятом созыве.

В первые два года деятельности Думы шестого созыва по сравнению с аналогичным периодом в пятом созыве количество внесенных в Государственную Думу законопроектов выросло на 12 %, доля принятых законов сохранилась на уровне 20 % от количества внесенных .

В среднем в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы в год вносится более 1000 проектов законов. При этом динамика их рассмотрения в рамках созыва, в котором они были инициированы, различна. Так, в Государственной Думе второго созыва работа была завершена лишь по 1971 законопроекту, что составляет 49 % от числа внесенных за созыв, соответственно рассмотрение 51 % внесенных законопроектов перенесено в следующие созывы. Перенесено также рассмотрение более 30 % законопроектов, внесенных соответственно в третьем и четвертом созывах, и 24 % внесенных в пятом созыве (рис. 2). Таким образом, и в портфеле Государственной Думы действующего созыва присутствуют законодательные инициативы, поступившие в Государственную Думу предыдущих созывов.

Структура прохождения законодательных инициатив Государственной Думе в рамках созыва динамика их рассмотрения в следующих созывах

 

ПервыйсозывВторойсозывТретийсозывЧетвертый созывПятыйсозывШестой созыв (на 11.11.2013)Количество законопроектов, внесенных в период работы созыва59640344284479243392454Первый созыв331(55 %)Второй созыв178(30 %)1971 (49 %)Третий созыв71(12 %)1816 (45 %)2960 (70 %)Четвертый созыв9(1,5 %)183(4,5 %)1193 (28 %)3444 (71 %)Пятый созыв3(0,5 %)44(1 %)108(2,5 %)1181 (25 %)3369 (76 %)Шестой созыв (рассмотрение перенесено из предыдущих созывов)4(0,7 %)20(0,5 %)23(0,5 %)167(3,5 %)1030 (24 %)

На рассмотрение Государственной Думы шестого созыва перенесено 1244 законопроекта, внесенных в предыдущие созывы, из них: 1030 было внесено в период работы Думы пятого созыва, 167 - в четвертом созыве, 23 - в третьем созыве, 20 - во втором созыве, и 4 законопроекта было внесено в Государственную Думу первого созыва.

Полученные данные свидетельствуют о том, что в законопроектном портфеле Думы начиная с третьего созыва число перенесенных из предыдущих созывов законодательных инициатив составляет до трети от общего числа рассмотренных. При этом в среднем 25 % законодательных инициатив приходится на созыв, непосредственно предшествующий текущему. Таким образом, в каждом созыве формируется база законопроектов, наследником которой становится следующий созыв.

Далее приводится структура законодательных инициатив, поступивших в Государственную Думу за 20 лет, по тематическим блокам (рис. 3, 4).

Официальных данных о распределении законопроектов по тематическим блокам в Государственной Думе первого созыва не имеется. В связи с этим проанализированы проекты законов второго - четвертого созывов, тематика которых отражена в АСОЗД, - как внесенные в Государственную Думу (рис. 3), так и принятые и опубликованные (рис. 4).

  •  

Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство

  •  Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство
  •  Государственное строительство и конституционные права граждан

в Оборона и безопасность

  •  Ратификация международных договоров РФ
  •  

Социальная политика

  •  Экономическая политика

В Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство

  •  Государственное строительство и конституционные права граждан
  •  Оборона и безопасность
  •  Ратификация международных договоров РФ
  •  Социальная политика
  •  Экономическая политика

Наибольшее число законопроектов за пять созывов (35 %) внесено в Государственную Думу по тематическому блоку «Государственное строительство и конституционные права граждан». Доля принятых и опубликованных законов в данной сфере составляет более четверти от общего числа (29 %). Второй показатель по числу внесенных законодательных инициатив - по тематическому блоку «Экономическая политика» (19 %). На отрасли «Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство» и «Социальная политика» приходится по 17 % внесенных проектов законов, на сферу обороны и безопасности - 7 % от общего числа внесенных инициатив, на блок «Ратификация международных договоров РФ » - 5 %.

Пропорционально количество внесенных законопроектов и принятых законодательных актов по тематическим блокам распределяется следующим образом: 35 % от числа внесенных и 29 % от числа принятых приходится на сферу государственного строительства, соответственно 5 % от числа внесенных и 19 % от числа принятых - на блок «Ратификация международных договоров РФ », по 15 % от общего числа принятых законов - на сферы экономической политики и бюджетного законодательства, число законов, регулирующих вопросы социальной политики, на 4 % меньше, чем число внесенных законодательных инициатив, законы в сфере обороны и безопасности составляют 9 % от общего числа принятых.

Результаты анализа динамики изменения доли принятых законов от числа внесенных законодательных инициатив по тематическим блокам представлены ниже.

Распределение по тематическим блокам законов, принятых Государственной Думой (второй - шестой созывы )

ВторойсозывТретийсозывЧетвертый созывПятыйсозывШестой созыв (на 11.11.2013)Бюджетное, налоговое, финансовое законодательство23(5,6 %)116(14,2 %)169(25,6 %)234(43,7 %)59(25,9 %)Государственное строительство и конституционные права граждан60(10,1 %)171(16,6 %)327(20,9 %)423(32,1 %)167(19,6 %)Оборона и безопасность18(21,7 %)56(21,9 %)105(32,5 %)137(55,9 %)27(24,7 %)Ратификация международных договоров РФ 165(63,5 %)104(92,9 %)130 (97 %)259(97,7 %)76(86 %)Социальная политика77(21 %)110(16,4 %)111(15,1 %)160(27,6 %)58(17,6 %)Экономическая политика34(12,9 %)69(12,4 %)151(20,7 %)240(25,9 %)62(15 %)

По каждому из шести тематических блоков учитывались следующие показатели:

общее число внесенных законопроектов за созыв по конкретной тематике;

число принятых законов по конкретной тематике (из внесенных за созыв законопроектов);

доля принятых законов по конкретной тематике от числа внесенных законопроектов по данной тематике за созыв.

Наиболее динамичный рост доли принятых законов по созывам наблюдается в сфере обороны и безопасности. Эта сфера является единственной, где отмечается превышение доли принятых законов над долей оставшихся в архиве созыва проектов. Так, из числа внесенных законопроектов по данной тематике в период работы Государственной Думы пятого созыва доля принятых законов составила 56 %. При этом количество принятых законов по данному тематическому блоку по сравнению с другими блоками на протяжении всех созывов является наименьшим.

Возрастает внимание к отрасли права, регулирующей экономическую политику. За 12 лет число принятых законодательных инициатив в этой сфере возросло более чем в три раза - с 69 законов в третьем созыве до 240 в пятом созыве. Рост доли принятых законов соответствует данной тенденции и составляет порядка 25 % в пятом созыве.

В сфере социальной политики доля принятых законов в Думе пятого созыва возросла на 13 % по сравнению с предыдущим созывом. В целом по данному тематическому блоку также прогнозируется сохранение положительной тенденции.

Доля принятых законов в области законодательства о бюджете и налогах в пятом созыве превысила 40 %: во втором созыве было принято 23 закона по данной тематике, а в пятом созыве - 234 закона.

Совершенствование кодифицированных актов

С 1994 года принято и действует 20 кодексов РФ , которыми регулируются правоотношения в наиболее важных сферах общественной жизни.

Динамика прохождения законов о внесении изменений в кодексы (рис. 7) свидетельствует о следующем:

нет прямой зависимости количества внесенных изменений от даты принятия кодекса (например, в Семейный кодекс, принятый в 1995 году, за все время его действия изменения вносились 18 федеральными законами, в то время как в Уголовный кодекс, принятый в 1996 году, - 133 федеральными законами);

количество внесенных изменений зависит от динамики изменения правоотношений в той или иной сфере, то есть можно говорить как о наличии традиционных, консервативных сфер правоотношений, таких как семейное, лесное, водное право (например, за 7 лет действия Лесного кодекса изменения в него вносились лишь 19 федеральными законами), так и о сферах, характеризирующихся высокой динамикой изменений правоотношений, - уголовное, административное, налоговое право (например, за 12 лет действия Кодекса об административных правонарушениях изменения в него вносились 306 федеральными законами, а с целью внесения изменений в Налоговый кодекс Государственной Думой было принято 413 законов, из них 113 законами внесены изменения в часть первую кодекса и 300 законами - в часть вторую)

1 М.В. Баглай. Конституционное право европейских стран /Под ред. М.В. Баглая и др. М.: Академия, 2011, С. 832, К.А. Зоммерманн. Административное производство в Германии: история развития и основные черты. Государство и право. –1999. -№7. С. 10 – 19.

2 Ю.Д. Ильин. Государственное (конституционное) право зарубежных стран : учебник для вузов. М., 2011. С. 432, Г.Н. Комкова. Конституционное право зарубежных стран : учебник / Г.Н. Комкова и др. М., 2012. С.409

3 Конституционное право зарубежных стран : учебник для студентов вузов / Под ред. О.В. Лучина и др. М., 2011. С. 727

4 М.В. Баглай. Конституционное право европейских стран /Под ред. М.В. Баглая и др. М.: Академия, 2011. С.832

5 О.Н. Булаков. Парламентское право. М.: Юстиц-инфо, 2012. С.140

6 Конституционное право зарубежных стран : учебник для вузов / Под общ. ред. М.В. Баглая и др. – М., 2012. С.1087

7М.В. Баглай. Конституционное право европейских стран /Под ред. М.В. Баглая и др. М.: Академия, 2011. С.832

8 А.А. Кененов. Логические основы законотворческого процесса. Правоведение . 2011.- №6. С.74- 81.

9 О.Н. Булаков. Парламентское право. М.: Юстиц-инфо, 2012. С.140

10 О.Н. Булаков. Парламентское право. М.: Юстиц-инфо, 2012. С.140

11 А.Н Медушевский. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2012.С. 572

12 Ю.М. Мартынов. Конституционное право зарубежных стран: Краткий курс лекций : учебник для вузов. М., 2012. С.472

13 Конституции зарубежных государств. Германия, Италия, Греция, Япония. М., 2011.

14 Постановление СФ ФС РФ от 26.12.2001 N 400-СФ (ред. от 16.01.2002) "О прекращении полномочий членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации"

15 Reading-book on the General history of state and law. So 2. Ed. by K. I. Batyr and E. C. Polikarpova. M: A Lawyer. 2011.

16 С.С.Алексеев. Теория государства и права: Учебник для вузов .М.: Юристъ, 2012.С. 747

17 "Конституция РФ " (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 05.02.2014г. N 2-ФКЗ, от 21.07.2014г. N 11-ФКЗ). Система Гарант

18 А.А. Мишин. Конституционное (государственное) право зарубежных стран : учебник для вузов. М., 2012.С. 560

19 "Конституция РФ " (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 05.02.2014г. N 2-ФКЗ, от 21.07.2014г. N 11-ФКЗ). Система Гарант

20 А.А. Кененов. Логические основы законотворческого процесса. Правоведение. 2011.- №6. С.74- 81.

21 "Конституция РФ " (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 05.02.2014г. N 2-ФКЗ, от 21.07.2014г. N 11-ФКЗ). Система Гарант

22 Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 06.04.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

23 А.М. Осавелюк. Конституционное право зарубежных стран: учебник. М., 2012. С.512

24 "Конституция РФ " (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 05.02.2014г. N 2-ФКЗ, от 21.07.2014г. N 11-ФКЗ).Система Гарант

25 В.Е. Сафонов. Конституционное право зарубежных стран. Общая часть: учебник для бакалавров. М., 2012. С. 352

26 И.В. Гранкин. Парламент России М. , 1999. С. 223

27 Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 06.04.2015) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"

28 УСТАВ. Принят Постановлением Законодательного Собрания Вологодской области от 3 октября 2001 г. N 481.

29 Закон Вологодской области от 05.07.2012 N 2806-ОЗ (ред. от 10.07.2013) "О нормативных правовых актах Вологодской области" (принят Постановлением ЗС Вологодской области от 27.06.2012 N 445)

30 М.В. Баглай. Конституционное право европейских стран /Под ред. М.В. Баглая и др. М.: Академия, 2011. С.832

31 М.В. Баглай. Конституционное право европейских стран /Под ред. М.В. Баглая и др. М.: Академия, 2011. С.832

32 М.В. Баглай. Конституционное право европейских стран /Под ред. М.В. Баглая и др. М.: Академия, 2011. С.832

33 "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)

34 Н.А. Крашенинникова. История государства и права зарубежных стран. Часть 1. М.: Речь, 2009. С. 624

35 "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)

36 Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД (ред. от 25.02.2015) "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

37 Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД (ред. от 25.02.2015) "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"

38 М.В. Баглай. Конституционное право европейских стран /Под ред. М.В. Баглая и др. М.: Академия, 2011. С.832

39 Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г.(с последующими изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.). Система Гарант

40 Modern Legal Systems Encyclopedia. Volume Three. Buffalo, NY: William S. Hein & Co., 1990

41 М.В. Баглай. Конституционное право европейских стран /Под ред. М.В. Баглая и др. М.: Академия, 2011. С.832

42 М.В. Баглай. Конституционное право европейских стран /Под ред. М.В. Баглая и др. М.: Академия, 2011. С.832

43 Д.А. Керимов. Законодательная техника / Д.А. Керимов. М.: Юрид. лит. 2008г. С.275

44 К. Зонтхаймер. Германия сегодня: Основные черты политической системы. М., 2012. С.25

45 О.Н. Литвинюк. Гражданский статус личности в Швейцарии. Международное уголовное право и международная юстиция. – 2010. – № 4.С.40-42

46Poitry A.V. La fonction d’ordre de l’Etat. Analyse des mecanismes et des determinants selectifs dans le processus legislatif suisse. Berne: Lang, 1989.

47 Sciarini P. The decision-making process, in Ulrich Klöti et al. (eds.) Handbook of Swiss Politics. Zürich: Neue Zürcher Zeitung Publishing, 2007. pp. 465-500

48 Smolensk could BE Constitutional (state) law of foreign countries: textbook - M: KNORUS, 2013.

49 О.Н. Литвинюк. Гражданский статус личности в Швейцарии. Международное уголовное право и международная юстиция. – 2010. – № 4.

50 Конституция Швейцарии от 18 апреля 1999 г. /Издательство НОРМА, 2001 .

51 К. Зонтхаймер. Германия сегодня: Основные черты политической системы. М., 2012.С. 25

52 О.Н. Литвинюк. Гражданский статус личности в Швейцарии. Международное уголовное право и международная юстиция. – 2010. – № 4.

53Poitry A.V. La fonction d’ordre de l’Etat. Analyse des mecanismes et des determinants selectifs dans le processus legislatif suisse. Berne: Lang, 1989.

54 Smolensk could BE Constitutional (state) law of foreign countries: textbook. M: KNORUS, 2013.

55 Smolensk could BE Constitutional (state) law of foreign countries: textbook. M: KNORUS, 2013.

56 Reading-book on the General history of state and law. So 2. Ed. by K. I. Batyr and E. C. Polikarpova. M: A Lawyer. 2011.

57 Smolensk could BE Constitutional (state) law of foreign countries: textbook. M: KNORUS, 2013.

58 Smolensk could BE Constitutional (state) law of foreign countries: textbook. M: KNORUS, 2013.

59 Sciarini P. The decision-making process, in Ulrich Klöti et al. (eds.) Handbook of Swiss Politics. Zürich: Neue Zürcher Zeitung Publishing, 2007. pp. 465-500

60 Sciarini P., Trechsel A. Swiss political science review 2. 1996. S. 220.

61 Riklin К., Zehnder E. Die Gesetzesüberprüfung durch die schweizerische Bundesversammlung: Untersuchungen der parlamentarischen Veränderungen von Vorlagen des Bundesrates in der Legislaturperiode 1971 bis 1975. St.Gallen, Hochschule St.Gallen.1988. S. 41.

62М.З Гнездилов. Актуальные проблемы государственного строительства. Аналитический вестник Совета Федерации. 2012. С.34 .

63 "Конституция РФ " (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 05.02.2014г. N 2-ФКЗ, от 21.07.2014г. N 11-ФКЗ). Система Гарант

64 В.Е. Чиркин. Конституционное право зарубежных стран : учебник для вузов. М., 2011. С.608

65 О.В. Афанасьева. Конституционное право зарубежных стран / под ред. А.В. Малькова. М.: Право, 2014.С. 320

66 Robbers  Gerhard. An Introduction to German Law. Baden-Baden: Nomos, 1998.

67 Е.И. Колюшин. Выборы и избирательное право в зеркале судебных решений М.: Норма, Инфра-М, 2010. С.384

68 Robbers  Gerhard. An Introduction to German Law. Baden-Baden: Nomos, 1998.

69 Государственное право Германии (ФРГ и ГДР). Перевод с немецкого / Маунц Т.; Под ред:Г.С Гурвич ; Пер.:Ю.П Урьяс . М.: Иностр. лит., 1959. С.596

70 Hesselberg D. Das Grundgesetz. Kommentar fuer die politische Bildung.2012

71 Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г.(с последующими изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.). Система Гарант

72 Robbers  Gerhard. An Introduction to German Law. Baden-Baden: Nomos, 1998.

73 М.В. Баглай. Конституционное право европейских стран /Под ред. М.В. Баглая и др. М.: Академия, 2011. С.832

74 А.С. Автономов. Непреходящая политико-правовая ценность международных избирательных стандартов. М., 2002.С.96

75 Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949.(с последующими изменениями и дополнениями до 20 октября 1997). Система Гарант

76 Robbers  Gerhard. An Introduction to German Law. Baden-Baden: Nomos, 1998.

77 Д.Л. Златопольский. Государство и личность: основы взаимоотношений. Вестник Московского университета. Серия "Право". 1993. Вып. 1. С. 3 - 12.

78 Robbers Gerhard. An Introduction to German Law. Baden-Baden: Nomos, 1998.

79 Основной закон Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г.(с последующими изменениями и дополнениями до 20 октября 1997 г.). Система Гарант

80 Reynolds  Thomas H./Flores, Arturo A. Foreign Law: Current Sources of Codes and Basic Legislation in Jurisdictions of the World. Volume II.Western and Eastern Europe. Littleton: F.B. Rothman, 1989

81 Конституция Швейцарии от 18 апреля 1999 . Издательство НОРМА, 2001

82 А.Н. Медушевский. Сравнительное конституционное право и политические институты. М., 2012. С.572

83 О.В. Афанасьева. Конституционное право зарубежных стран / под ред. А.В. Малькова. М.: Право, 2014.С.320